Bâle 3 : En quête d’équilibre

Renforcer la résilience à l’égard des chocs économiques sans pour autant provoquer une hausse significative des exigences de fonds propres. C’est là toute la gageure de la proposition législative de la Commission européenne (CE), publiée en octobre 2021, qui affiche l’ambition de parachever le processus de transposition des règles prudentielles de l’accord dit de Bâle 3, tout en veillant à ce que cette dernière évolution ne pénalise pas le secteur bancaire européen.

Se félicitant de ce que les réformes déjà introduites dans le cadre de cet accord, signé en 2017, aient permis au secteur bancaire européen d’affronter la crise liée à la pandémie de Covid-19 sur une base bien plus solide, la CE entend franchir un cap supplémentaire, mais ce franchissement met à nu des dynamiques a priori contradictoires et un point d’équilibre entre celles-ci reste sans doute à trouver.

Le paquet bancaire, comme il est souvent appelé, se décline au travers de la réglementation CRR3 (Capital Requirements Regulation 3) et de la directive CRD6 (Capital Requirements Directive 6). Il s’articule sur trois axes : renforcer à nouveau la solidité des banques européennes à l’égard de futurs chocs bien évidemment, donner aux superviseurs des moyens supplémentaires pour assurer leur mission mais aussi placer la « durabilité » au cœur de la gestion du risque bancaire.

Pour la CE, le renforcement de la résilience du secteur bancaire passe d’abord et avant tout par une « harmonisation » des modes de calcul des exigences de fonds propres : le désormais fameux « output floor », ou plancher en capital, que la CE préconise d’imposer à l’ensemble des établissements européens. En d’autres termes, elle prévoit de contraindre ceux qui utilisent un modèle interne pour calculer leurs actifs pondérés (Risks Weighted Assets) à l’obligation d’un plancher minimal de 72,5 % des actifs pondérés calculés en méthode standard (lire « 3 Questions à » ci-contre). Cela revient à faire de la méthode standard une norme incontournable pour les établissements bancaires. Cette approche se veut fidèle à celle portée par le Comité de Bâle. Si la CE assume vouloir uniformiser les exigences de fonds propres, elle tempère cette position en estimant que cette réforme « ne devrait pas conduire à une augmentation importante en termes de capitaux » pour les banques européennes. Une étude d’impact de l’exécutif européen évalue la hausse des besoins en capital de l’ordre de 6,4 % à 8,4 % en moyenne pour les établissements européens à l’issue de la période transitoire, soit en 2030, en tenant compte des ajustements proposés par rapport à Bâle 3.

À l’heure où le climat économique tend à s’assombrir, il s’agit bel et bien de ne pas obérer la capacité du secteur bancaire à financer la croissance, tout en lui imposant des garde-fous en cas de retournement de l’économie.

La CE, dans sa volonté de concilier des dynamiques contradictoires et afin de laisser le temps aux entités bancaires de s’adapter, a prévu une mise en œuvre progressive et leur laisse une certaine latitude, au moins provisoirement. En vertu de son objectif de « prendre en compte les spécificités européennes », sa proposition diffère quelque peu de l’accord de Bâle : les États membres auront la possibilité d’appliquer des pondérations préférentielles de façon transitoire. L’immobilier résidentiel est à cet égard significatif. Les pondérations de risques appliquées en Europe dans ce domaine sont généralement inférieures à celles préconisées pour l’approche standard, grâce, notamment, à la prise en compte des profils de risque spécifiques des emprunteurs. Il s’agit ici de limiter l’impact sur la production de crédits.

Il reste que les marchés de l’immobilier, d’un pays à l’autre, ne se valent pas : l’endettement des ménages et les prix de l’immobilier augmentent dans certains États européens, faisant craindre à la fois une bulle immobilière et une fragilité accrue des établissements de crédit à l’égard de celle-ci, tout comme un « décrochage » de certains pays membres. Ces dispositions transitoires favorables suscitent notamment des craintes du côté de la Banque Centrale Européenne, soucieuse de préserver la solidité des banques à l’issue de la crise liée à la pandémie de Covid-19, quant à une fragmentation supplémentaire du marché bancaire européen. C’est pourquoi elle s’est prononcée en défaveur de ces mesures préférentielles.

Le calcul du capital réglementaire paraît ainsi soulever bien des interrogations. Au-delà du montant à proprement parler, les méthodes de calcul posent la problématique de la pertinence des modèles standards comparés aux modèles internes, élaborés en fonction du profil de risque de chaque établissement en particulier.

Elle pose aussi la question, en interne, de la gestion du risque opérationnel : les équipes ne pourront faire l’économie d’une réflexion approfondie sur les bonnes pratiques pour répondre aux nouvelles exigences, en particulier de reporting. Parmi celles-ci, un accroissement de la granularité des données et l’intégration, dans les systèmes de gestion des risques des banques, des critères environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG). La CE ne s’arrête pas là et demande que ces critères ESG soient pris en compte dans la gouvernance des banques. Face à ces obligations, les établissements ne seront pas tous affectés de la même façon.

Sans compter que, pour s’assurer de l’adhésion des acteurs du secteur à ces règles, la CRD6 prévoit un élargissement des pouvoirs des superviseurs et de leurs outils de surveillance. La CE indique avoir tenu compte du poids que peuvent représenter ces contraintes supplémentaires et propose de réduire les coûts de reporting réglementaire pour les petites banques.

Ces évolutions font craindre un autre écueil. Les normes prudentielles pourraient rendre les établissements européens davantage vulnérables à l’égard de la concurrence que font peser des entités extra-européennes sur le marché intérieur et à l’international. La CE semble envisager cette éventualité et impose des règles prudentielles minimales aux succursales de banques de pays tiers implantées en Europe. Répondant à un impératif de stabilité financière, elle entend créer ainsi des conditions de marché davantage comparables entre entités européennes et extra-européennes. En dehors de l’Europe, les possibilités d’une concurrence déséquilibrée demeurent cependant.

Du point de vue de l’Autorité bancaire européenne (ABE) , « la Commission a proposé (...) un excellent compromis » (lire l’entretien avec François-Louis Michaud, directeur exécutif de l’ABE, Revue Banque n° 868, mai 2022). Mais tout ne repose pas entre ses seules mains. Les propositions de l’exécutif font aujourd’hui l’objet d’un processus interinstitutionnel de négociation. Un premier vote concernant les exigences de fonds propres est prévu au Parlement le 13 septembre, suivi de deux autres votes en décembre. L’entrée en vigueur de la nouvelle mouture doit quant à elle avoir lieu en 2025.