L’assouplissement du plancher de fonds propres remis
en question

La Commission européenne (CE) cherche à atténuer l’impact sur les activités de prêts immobiliers résidentiels des banques du plancher de 72,5 % des actifs pondérés calculés en méthode standard issu des règles finales de Bâle 3 (output floor). La Banque Centrale Européenne (BCE), dans son avis du 24 mars 2022¹, soutient cependant que limiter l’augmentation potentielle des exigences de fonds propres pour cette classe d’actifs pourrait contribuer à augmenter les risques pour la stabilité financière à moyen terme.

Il était prévisible que la mise en place d’un plancher de capital par le Comité de Bâle ait plus d’impact sur les banques européennes que sur leurs homologues nord-américaines. Dans l’Union européenne (UE), les prêts immobiliers résidentiels présentant un faible niveau de risque (et associés à de faibles pondérations) restent généralement au bilan des banques au lieu d’être titrisés ou transférés à des agences gouvernementales telles que Fannie Mae et Freddie Mac aux États-Unis. De nombreuses banques européennes utilisent des modèles internes, ayant souvent conduit à des pondérations de risques inférieures à celles observées avec l’approche standard des règles de Bâle. De plus, la réglementation américaine applique déjà un plancher de fonds propres qui restreint strictement l’avantage des modèles internes pour les banques américaines.

Il n’est donc pas surprenant que la CE ait pris ses distances avec l’accord international et proposé de donner à chaque État membre la possibilité d’appliquer de façon transitoire des pondérations préférentielles sur l’immobilier résidentiel pour le calcul du plancher de fonds propres de 72,5 %, afin de limiter l’impact de la réforme sur la production de crédits. Selon cette proposition, les banques seraient autorisées à appliquer une pondération de 10 % jusqu’à un montant des prêts représentant 55 % de la valeur de la propriété mise en garantie jusqu’à la fin de l’année 2032 (20 % ensuite), et une pondération de 45 % pour la partie restante de l’exposition jusqu’à 80 % de la valeur du bien jusqu’à la fin de l’année 2029. Cette dernière augmenterait ensuite progressivement jusqu’à 67,5 % en 2032 pour atteindre le niveau standard de 75 % applicable aux prêts non garantis en 2033.

L’Autorité bancaire européenne (EBA) serait également tenue de faire un rapport d’ici fin 2028 afin d’évaluer la pertinence de cette disposition préférentielle visant les prêts immobiliers résidentiels. La possibilité de prolonger cette mesure au-delà de 2032 pourrait donc être envisagée.

Conjuguée à d’autres dispositions transitoires préférentielles comme celle applicable aux expositions aux entreprises non notées ainsi qu’à des exemptions permanentes, comme l’absence d’ajustements de valeurs liés au risque de crédit (Credit Valuation Adjustment ou CVA) pour les produits dérivés conclus avec des contreparties non financières, elle viserait, selon la CE, à limiter l’augmentation des exigences moyennes de fonds propres de catégorie 1 des banques européennes entre 6,4 % et 8,4 % d’ici la pleine entrée en vigueur du plancher en capital de 72,5 % fin 2030. Sans les ajustements proposés, une application stricte des règles finales de Bâle 3 augmenterait les exigences de fonds propres de catégorie 1 des banques européennes de 18,5 %.

Les systèmes bancaires ayant des historiques de pertes faibles, associés à des pondérations de crédit modélisées basses et à des quotités de financement (Loan-to-Value – LTV) élevées, comme ceux des pays scandinaves, bénéficieraient le plus de ces propositions. De même que les banques ayant une activité de prêts immobiliers importante et étant autorisées à utiliser des modèles internes.

Dans l’état actuel des propositions, seules les banques utilisant des modèles internes pourront utiliser ce régime comme référence applicable aux prêts immobiliers pour le calcul de leur plancher de fonds propres. Cependant, les lobbyistes du secteur plaident pour que ces pondérations favorables soient étendues aux banques qui utilisent la méthode standard, et pour que le traitement préférentiel soit harmonisé et appliqué dans l’ensemble de l’UE, non pas comme une option, et ce, de façon permanente.

En mai, le Parlement européen a émis des projets d’amendements² relatifs aux propositions de la CE restreignant strictement la portée de cette disposition aux seuls prêts garantis par des biens parmi les plus économes en énergie (diagnostic de performance énergétique A ou A+), tout en supprimant la possibilité d’étendre les dispositions transitoires au-delà de 2032. Le rapport parlementaire recommande également de remplacer le pouvoir discrétionnaire des États membres pour l’application de cette mesure par celui d’une autorité de supervision bancaire. Cependant, les propositions du Parlement ne seront pas forcément retenues au cours de la longue et difficile négociation interinstitutionnelle de l’UE (trilogue).

De l’avis de la BCE, les dispositions transitoires non prévues par l’accord de Bâle posent plusieurs problèmes. Elles affaiblissent la fonction de filet de sécurité assurée par le plancher en capital vis-à-vis des prêts immobiliers résidentiels, puisque les pondérations utilisées comme référence pour l’application du plancher seraient proches de celles des modèles internes. Certaines banques pourraient ainsi ne pas disposer des fonds propres nécessaires pour couvrir les pertes potentielles en cas de retournement de cycle. Cela pourrait, de fait, mettre en péril la stabilité financière.

En outre, l’endettement des ménages et la surévaluation des prix de l’immobilier augmentent au sein de plusieurs États membres de l’UE, venant s’ajouter à l’accumulation de fragilités à moyen terme et aux inquiétudes suscitées par la possible existence d’une bulle immobilière alimentée par l’endettement. Parallèlement à l’assombrissement des perspectives économiques, la croissance des prix des loyers a ralenti dans certains pays de l’UE, en raison d’une baisse conjointe de l’immigration et du tourisme, couplée à une augmentation de l’offre immobilière locative à long terme, faisant augmenter les ratios prix/loyers. La BCE estime que les prix de l’immobilier dans la région sont surévalués d’environ 15 %. L’Autriche, le Luxembourg, le Portugal, la République tchèque et la Suède ont été désignés par le Comité européen du risque systémique (CERS) comme les marchés les plus surévalués.

Les dispositions transitoires favorables peuvent également conduire à une fragmentation supplémentaire du marché bancaire européen, dans la mesure où les banques de pays différents pourraient être soumises à des exigences de fonds propres différentes pour des risques similaires, selon la mise en œuvre privilégiée par chaque État membre. Compte tenu de ces préoccupations, la BCE considère qu’il ne devrait pas y avoir de traitement préférentiel pour l’immobilier résidentiel, ni pour toute autre classe de risque. Si un traitement préférentiel est maintenu dans le texte final, la BCE estime qu’il devrait être strictement temporaire et limité.

La BCE plaide également pour une mise en œuvre fidèle des réformes de Bâle 3, notant que ces dernières permettent de souligner l’engagement de l’UE en faveur de la coopération financière internationale. En 2014, la mise en œuvre des réformes par l’UE a été jugée « significativement non conforme » à la suite de l’examen du Comité de Bâle ; la seule constatation de ce type parmi les 28 juridictions examinées. Par conséquent, la restauration de la crédibilité internationale de l’UE par une interprétation plus fidèle des réformes du cadre réglementaire international préoccupe particulièrement la BCE. Parallèlement à la potentielle fragmentation du marché bancaire européen, l’écart persistant de l’UE par rapport à l’accord international peut rendre difficiles les comparaisons des niveaux de fonds propres des banques de différentes régions, à moins que des ajustements ne soient effectués. L’application de mesures transitoires spécifiques et limitées dans le temps compliquerait encore l’analyse.

Les autorités nationales ont depuis longtemps déployé une boîte à outils diversifiée de politiques macroprudentielles, axée sur la réduction des risques liés à l’immobilier résidentiel dans un objectif de stabilité financière. Ces mesures ont été sensiblement durcies depuis la pandémie. Ces politiques incluent des mesures applicables aux critères d’octroi de crédits comme une LTV, un taux d’effort ou d’endettement maximums. Elles incluent également des ajustements apportés aux pondérations pour risque de crédit. Ces derniers incluent par exemple un plancher de pondération de 25 % pour les prêts hypothécaires modélisés en Suède, un plancher moyen de pondération de 20 % et 35 % sur les expositions immobilières résidentielles et commerciales modélisées en Norvège ou une pondération minimale de 15 % pour les prêts hypothécaires en méthode avancée en Estonie.

Plus récemment, de nombreux États membres de l’UE ont augmenté le taux des coussins de fonds propres contracycliques applicables aux expositions domestiques de leurs banques, comme l’Allemagne, la Croatie, le Danemark, la France, les Pays-Bas ou la République tchèque. Le principal objectif de ces mesures est d’améliorer la capacité de résistance des banques face à la croissance rapide du crédit et des prix des actifs immobiliers résidentiels, par le biais d’exigences de fonds propres supplémentaires.

Face aux perspectives de plus en plus moroses de l’économie mondiale, il se pourrait bien que le traitement préférentiel des expositions à l’immobilier résidentiel soit activé au moment où les risques à moyen terme dans ce secteur commenceront à se cristalliser. Cela illustre les tensions entre les objectifs macroprudentiels et la politique du logement en général.