Une nouvelle catégorie de clients : les personnes en situation de fragilité financière

1. La loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires [1] est très certainement le texte le plus important de ces dix dernières années pour le droit bancaire. Elle est ainsi à l’origine d’un grand nombre de nouveautés, comme par exemple la séparation des activités utiles au financement de l’économie des activités spéculatives, de nouvelles mesures luttant contre les paradis fiscaux et le blanchiment d’argent, la mise en place d’un régime de résolution bancaire, le renforcement des pouvoirs de l’AMF, etc.

2. En outre, et c’est ce que nous intéresse plus particulièrement ici, la loi prévoit des évolutions à connotation « sociale », c’est-à-dire tendant à la protection de personnes connaissant des difficultés bancaires et financières [2] . Elle cherche ainsi à promouvoir l’« inclusion bancaire [3] », c’est-à-dire éviter l’exclusion bancaire par l’offre de services bancaires de base à faible coût pour des consommateurs en difficultés. Il est vrai que les services bancaires représentent des services indispensables pour être intégré à la société. Cet objectif est manifeste dans les évolutions prévues par la loi du 26 juillet 2013 en matière droit au compte [4] . C’est ainsi que, dans le but de faciliter la mise en oeuvre de ce droit, il est désormais imposé aux banques refusant d’ouvrir un compte de remettre systématiquement et sans délai une attestation de refus d’ouverture de compte [5] . La loi nouvelle permet également à certains acteurs sociaux (départements, caisses d’allocations familiales, associations, etc.) d’entreprendre les démarches auprès de la Banque de France.

3. De même, et toujours dans ce souci de protéger « le plus faible », la loi fait bénéficier certains clients de règles plus protectrices en vue de limiter, notamment, les frais bancaires en cas d’ incident [6] . Il s’agit des personnes « en situation de fragilité financière ». Un décret récent [7] vient de préciser cette notion en définissant les critères de sa détection. Les intéressés ont droit alors, de par leur situation, à des mesures protectrices : d’une part, ils bénéficient d’une offre spécifique de nature à limiter les frais en cas d’incident, et, d’autre part, les commissions d’intervention susceptibles de leur être demandées sont limitées par un seuil particulier.

4. Reprenons, plus en détail, l’ensemble de ces points, c’est-à-dire la qualité de personnes en situation de fragilité financière (I.) ainsi que les droits qui leur sont désormais reconnus (II.). Il est vrai que le contenu des textes laisse encore une certaine place au doute.

 

I. LA QUALITÉ DE PERSONNES EN SITUATION DE FRAGILITÉ FINANCIÈRE

5. Le décret n° 2014-738 du 30 juin 2014 relatif à l’offre spécifique de nature à limiter les frais en cas d’incident est à l’origine de l’article R. 312-4-4 du Code monétaire et financier qui définit les critères de la détection des populations en situation de fragilité financière par les établissements de crédit. Après avoir observé ces critères (1.), nous constaterons qu’ils suscitent, pour l’heure, un certain nombre d’interrogations (2.).

 

1. Les critères de qualification

6. Le décret du 30 juin 2014 définissant les critères de la détection des populations en situation financière par les établissements de crédit était attendu. Un projet avait ainsi été préparé par la Direction générale du Trésor avant d’être soumis à consultation publique [8] , par l’intermédiaire de son site Internet, et de faire l’objet d’un avis de la part du Comité consultatif du secteur financier [9] . Notons qu’il est apparu, à l’occasion des travaux préparatoires à ce projet, qu’il était nécessaire, pour détecter les clients les plus fragiles, non seulement de se baser sur des éléments objectifs de nature à permettre à l’établissement de crédit de cibler ses propositions, mais aussi d’autoriser le banquier à utiliser d’autres éléments qu’il aurait à sa disposition, capitalisant ainsi sur les dispositifs d’accompagnement de personnes fragiles existant déjà dans certains établissements de crédit.

7. Le décret adopté prévoit donc un nouvel article au Code monétaire et financier, l’article R. 312-4-3, devant entrer en vigueur le 1er octobre 2014. Selon ce dernier, pour l’application de l’article L. 312-1-3 du code, la situation de fragilité financière du client titulaire du compte est appréciée, par l’établissement teneur de compte, à partir de critères objectifs, mais également subjectifs.

8. Concernant les critères objectifs, l’article R. 312-4-3 prévoit deux situations dans lesquelles les intéressés doivent être considérés comme en situation de fragilité financière. Il en va ainsi, d’une part, à l’égard des personnes « au nom desquelles un chèque impayé ou une déclaration de retrait de carte bancaire est inscrit pendant trois mois consécutifs au fichier de la Banque de France centralisant les incidents de paiement de chèques ». Pour mémoire, ce fichier (FCC) liste l’ensemble des personnes à qui une banque a retiré la faculté d’émettre des chèques ou d’utiliser une carte bancaire.

9. D’autre part, l’article vise « les débiteurs dont la demande tendant au traitement de leur situation de surendettement a été déclarée recevable en application de l’article L. 331-3-1 du Code de la consommation ». Rappelons que cette recevabilité ne concerne que la situation de surendettement des personnes physiques se trouvant dans l’impossibilité manifeste, alors qu’elles sont de bonne foi, de faire face à l’ensemble de leurs dettes non professionnelles exigibles et à échoir [10] . Environ 200 000 dossiers de surendettement sont jugés recevables, chaque année, par les commissions de surendettement.

10. Mais l’article R. 312-4-3 ne s’arrête pas là. Il prévoit également la possibilité, pour le professionnel de la banque, de recourir à des critères subjectifs pour qualifier un client de personne en situation de fragilité financière. Selon ce dernier, en effet, la situation de fragilité du client titulaire d’un compte est appréciée par l’établissement (teneur de compte) à partir, tout d’abord, de « l’existence d’irrégularités de fonctionnement du compte ou d’incidents de paiement ainsi que de leur caractère répété constaté pendant trois mois consécutifs », mais aussi « du montant des ressources portées au crédit du compte ». En outre, la suite de la disposition réglementaire précise que, dans son appréciation, l’établissement de crédit peut encore prendre en considération « les éléments dont il aurait connaissance et qu’il estime de nature à occasionner des incidents de paiement, notamment les dépenses portées au débit du compte ». Il s’agirait ici des « accidents de la vie » : décès, maladie, chômage, divorce, etc.

11. Compte tenu de l’ensemble de ces critères (objectifs et subjectifs), une source gouvernementale évalue à « plusieurs millions » le nombre de Français qui devraient pouvoir bénéficier de cette tarification plus avantageuse [11] . Ces critères peuvent néanmoins susciter, en l’état, un certain nombre de questions.

 

2. Les interrogations découlant des critères

12. Les dispositions posées par la loi et, surtout, le règlement en la matière amènent inévitablement à s’interroger. Qu’adviendra-t-il, tout d’abord, si les banquiers font une interprétation restrictive des critères subjectifs précités ? Pourra-t-on leur reprocher une telle approche qui aura nécessairement pour incidence de leur ôter le bénéfice de l’offre spécifique tendant à limiter les frais d’ incident [12] ainsi que du seuil minoré des commissions d’ intervention [13] ? Selon nous, une telle action civile devrait être envisageable. Les juges du fond seront alors probablement amenés à analyser, dans certains cas, la situation concrète de tel ou tel client afin de déterminer si celui-ci doit effectivement être vu comme fragile aux sens de ces critères, et ainsi confirmer ou infirmer l’appréciation déjà réalisée par la banque.

13. Quid, par ailleurs, du rôle du régulateur bancaire en la matière ? Les établissements de crédit (comme les établissements de paiement, de monnaie électronique ou encore les sociétés financières) sont soumis à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ( ACPR [14] ). Or, cette ACPR veille à la préservation de la stabilité du système financier et à la protection des clients, assurés, adhérents et bénéficiaires des personnes soumises à son contrôle. Elle s’assure alors du respect par ces dernières des dispositions européennes qui leur sont directement applicables mais aussi de certains codes expressément visés dont le Code monétaire et financier [15] . Rappelons que, selon l’article L. 612-39 du Code monétaire et financier, si l’une des personnes contrôlées vient à enfreindre une disposition européenne, législative ou réglementaire au respect de laquelle l’Autorité a pour mission de veiller, la Commission des sanctions peut prononcer l’une ou plusieurs des sanctions disciplinaires prévues par le même article en fonction de la gravité du manquement. Il est bien connu que le pouvoir de sanction de ce régulateur est particulièrement étendu. Il peut notamment infliger une sanction pécuniaire au plus égale à cent millions d’euros.

14. Dès lors, on pourrait parfaitement imaginer que les banquiers n’ayant pas scrupuleusement appliqué les critères précités voient leur responsabilité disciplinaire engagée, à l’instar des établissements de crédit ayant, récemment, manqué aux exigences légales relatives au droit au compte et aux services bancaires de base [16] . Il est vrai que la qualité de personnes en situation de fragilité financière donne lieu au bénéfice de droits protecteurs non négligeables.

 

II. LES DROITS RECONNUS AUX PERSONNES EN SITUATION DE FRAGILITÉ FINANCIÈRE

15. Les individus ainsi qualifiés de personnes en situation de fragilité financière bénéficient de deux droits particuliers : une offre spécifique de nature à limiter les frais en cas d’incident (1.) et une minoration du montant des commissions d’intervention susceptibles de leur être demandées (2.).

 

1. L’offre spécifique tendant à limiter les frais d’incident

16. Selon l’article L. 312-1-3, alinéa 2, du Code monétaire et financier, issu de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013, les établissements de crédit proposent aux personnes physiques n’agissant pas pour des besoins professionnels qui se trouvent en situation de fragilité, « eu égard, notamment, au montant de leurs ressources », une offre spécifique de nature à limiter les frais en cas d’incident de paiement. Mais de quoi est composée cette offre ? L’article précité se limite à dire qu’elle comprend des moyens de paiement, dont au moins deux chèques de banque par mois, « et des services appropriés à leur situation et de nature à limiter les frais supportés en cas d’incident ». Le décret n° 2014-738 du 30 juin 2014 évoqué plus haut vient cependant clarifier ce point en déterminant le contenu minimal de l’offre.

17. Ainsi, pour l’article R. 312-4-3, III, du Code monétaire et financier, l’offre spécifique comprend au moins les services bancaires suivants :

– la tenue, la fermeture et, le cas échéant, l’ouverture du compte de dépôt ;

– une carte de paiement à autorisation systématique ;

– le dépôt et le retrait d’espèces dans l’agence de l’établissement teneur de compte ;

– quatre virements mensuels SEPA, dont au moins un virement permanent, ainsi que des prélèvements SEPA en nombre illimité ;

– deux chèques de banque par mois ;

– un moyen de consultation du compte à distance ainsi que la possibilité d’effectuer à distance des opérations de gestion vers un autre compte du titulaire au sein du même établissement ;

– un système d’alertes sur le niveau du solde du compte ;

– la fourniture de relevés d’identités bancaires ;

– le plafonnement spécifique des commissions d’intervention prévu à l’article R. 312-4-2 ;

– un changement d’adresse une fois par an.

On ne saurait être surpris par le contenu de cette liste. Il s’inspire clairement des services bancaires de base définis à l’article D. 312-5 du Code monétaire et financier ainsi que de l’actuelle gamme de paiement alternatifs aux chèques [17] .

18. L’intérêt de cette offre se situe au niveau de sa tarification. C’est en cela qu’elle permet de limiter les frais en cas d’incident de paiement. Ainsi, pour l’article R. 312-4- 3, IV, du code, l’offre en question est proposée pour un tarif ne pouvant dépasser trois euros par mois. Ce montant sera revalorisé annuellement en fonction de l’indice INSEE des prix à la consommation [18] .

19. Plus formellement, l’article R. 312-4-3, II, du code précise que la proposition de souscrire à l’offre spécifique doit être formulée par écrit, quel qu’en soit le support, et que les établissements de crédit sont tenus d’en conserver une copie. La charge de la preuve pèse donc sur eux. En outre, si le bénéficiaire d’une telle offre souhaite s’en défaire pour choisir une autre offre, sa renonciation écrite doit être recueillie par l’établissement bancaire.

20. Notons cependant que tant l’article L. 312-1-3 que l’article R. 312-4-3 se contentent de déclarer que « les établissements de crédit proposent » aux personnes physiques bénéficiaires l’offre spécifique mentionnée plus haut. Mais une telle offre est-elle pour autant obligatoire ? L’absence d’impératif pourrait faire douter le lecteur. Selon nous, l’utilisation de ce présent doit être vue comme posant une obligation. La Direction générale du Trésor partage d’ailleurs cet avis sur son site. Il est évident que si cette offre était totalement laissée à la bonne volonté du prêteur, cela risquerait de réduire l’utilité du régime protecteur ainsi mis en place. Ce dernier s’étend par ailleurs au montant des commissions d’intervention.

 

2. La minoration des commissions d’intervention

21. Depuis de nombreuses années, lorsqu’une banque accepte de laisser passer une opération débitrice qui place un compte en banque en « situation anomale », notamment lorsque le découvert dépasse le montant prévu et autorisé, elle a pris pour habitude de facturer, en plus des intérêts débiteurs, une « commission d’intervention » à son client. Concrètement, celle-ci rémunère un service rendu par la banque : celui consistant à analyser la situation financière individuelle du client afin d’apprécier l’opportunité d’autoriser le paiement malgré l’absence de provision. Or, ces commissions peuvent atteindre, si elles s’accumulent, plusieurs centaines d’euros par mois.

22. Le législateur a dès lors décidé de fixer des limites en la matière. L’article 52 de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 a introduit un plafonnement des commissions d’intervention par mois et par opérations pour tous les clients [19] . Plus précisément, selon l’article L. 313-1-3 du Code monétaire et financier, les commissions perçues par un établissement de crédit à raison du traitement des irrégularités de fonctionnement d’un compte bancaire sont plafonnées, par mois et par opérations, pour les « personnes physiques n’agissant pas pour des besoins professionnels [20] ». Le décret n° 2013-931 du 17 octobre 2013 [21] a déterminé les montants en question : 8 euros par intervention et 80 euros par mois [22] .

23. Sans surprise, cette évolution légale a fait l’objet de critiques, surtout de la part des professionnels de la banque [23] , mais aussi d’une partie de la doctrine [24] . Il est vrai que ces commissions d’intervention rapporteraient, d’après les estimations, près de 3 milliards d’euros par an pour l’ensemble du système bancaire français. La mesure ne sera donc pas indolore pour ce dernier [25] .

24. Mais cela n’est pas tout : le même article L. 313-1-3 prévoit des plafonds plus bas en faveur de certains clients : d’une part, les clients bénéficiaires des services bancaires de base mentionnés à l’article L. 312-1, alinéa 5, du Code monétaire et financier, c’est-à-dire les clients profitant du droit au compte, et, d’autre part, les personnes « qui souscrivent l’offre mentionnée » au deuxième alinéa de l’article L. 312-1-3, c’est-à-dire « les personnes physiques n’agissant pas pour des besoins professionnels qui se trouvent en situation de fragilité » qui souscrivent l’offre spécifique observée plus haut. Les montants en question sont alors plus bas que ceux prévus pour les autres clients personnes physiques (n’agissant pas non plus pour des besoins professionnels) : 4 euros par intervention et 20 euros par mois [26] .

 

CONCLUSION

25. Cette rapide présentation de cette nouvelle catégorie de clients pour les banques ainsi que des droits qui leur sont désormais reconnus appelle, pour conclure, plusieurs observations. Tout d’abord, il ne fait pas de doute que nous sommes en présence de dispositions à vocation « sociale » : venir en aide à ceux qui sont exclus du monde bancaire ou en passe de l’être. L’objectif affiché, l’inclusion bancaire des intéressés, est difficilement critiquable : comme cela a été dit plus haut, une lutte efficace contre l’exclusion sociale implique une telle inclusion.

26. Par ailleurs, si le dispositif ainsi mis en place par la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 n’est pas indolore pour les établissements de crédit, il pourrait également se révéler, dans certaines circonstances, quelque peu « risqué » pour ces derniers. En effet, et cela a été noté, certains des critères prévus pour pouvoir qualifier un client de personne en situation de fragilité financière sont susceptibles de donner lieu à des divergences d’interprétation. Le banquier n’est alors pas à l’abri de voir sa responsabilité civile engagée (voire disciplinaire), s’il use de façon trop stricte de son pouvoir d’appréciation. Ainsi, les règles étudiées pourraient, dans les faits, donner lieu à l’émergence d’un nouveau contentieux.

27. Enfin, on peut penser que notre droit n’a pas fini d’évoluer en la matière. Rappelons ainsi que l’article 56 de la loi du 26 juillet 2013 a prévu la création d’un « Observatoire de l’inclusion bancaire ». Celui-ci, qui est placé auprès de la Banque de France et présidé par son Gouverneur, a pour mission de collecter auprès des établissements de crédit des informations sur « l’accès aux services bancaires des personnes physiques n’agissant pas pour des besoins professionnels, sur l’usage que ces personnes font de ces services bancaires et sur les initiatives des établissements de crédit en la matière ». Il est également chargé de « définir, de produire et d’analyser des indicateurs relatifs à l’inclusion bancaire visant notamment à évaluer l’évolution des pratiques des établissements de crédit dans ce domaine [27] ». Il devra alors publier un rapport annuel sur la mise en oeuvre de ces missions [28] . Il ne fait pas de toute que les observations et analyses de cet observatoire inspireront le législateur [29] .

 

1 Loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires : JO du 27 juill. 2013, p. 18451. – J. Lasserre Capdeville, « Séparation et régulation des activités bancaires. Une avancée du droit », JCP G 2013, 925. – S. Piedelièvre, « La loi sur la séparation et la régulation des activités bancaires », D. 2013, p. 2110. – Petites Affiches, 27 sept. 2013, n° 194, n° spécial. 2 M. Roussille, « Loi SRAB : incidences sur les relations des banques avec les consommateurs », CCC févr. 2014, étude 3. – N. Mathey, « La protection du consommateur », RD banc. fin. 2013, dossier 57. 3 Rapport de L. Soulage, Inclusion bancaire et lutte contre le surendettement : Conférence nationale de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, nov. 2012. – Rappelons que lors du comité interministériel de lutte contre les exclusions du 21 janvier 2013, le Gouvernement a annoncé la mise en oeuvre d’un plan « pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale », qui compte justement un volet « inclusion bancaire et lutte contre le surendettement ». 4 J. Lasserre Capdeville, « Le renforcement du droit au compte et aux services bancaires de base », Petites Affiches, 27 sept. 2013, n° 194, p. 74. 5 C. mon. fin., art. L. 312-1, al. 2. 6 N. Eréséo, « Le plafonnement des commissions d’intervention par la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 », Petites Affiches, 27 sept. 2013, n° 194, p. 71. 7 Décret n° 2014-738 du 30 juin 2014 relatif à l’offre spécifique de nature à limiter les frais en cas d’incident : JO du 1er juill. 2014, p. 10847 ; JCP E 2014, act. 504. – « Frais bancaires : de nouvelles règles pour les plus fragiles », lesechos.fr, 1er juill. 2014. 8 Sur ce projet, J. Lasserre Capdeville, « Précisions et interrogations autour de la protection de la clientèle en situation de fragilité financière », RD banc. fin. 2014, n° 1, alerte 1. 9 CCSF, avis du 28 janvier 2014. 10 C. consom., art. L. 330-1, al. 1er. 11 V. Chocron, « Plusieurs millions de clients vont bénéficier de frais réduits », Les Échos, 25 nov. 2013, p. 31. 12 V. infra, n° 16 et s. 13 V. infra, n° 21 et s. 14 J.-Ph. Kovar et J. Lasserre Capdeville, Droit de la régulation bancaire, RB éd. 2012, n° 304 et s. 15 C. mon. fin., art. L. 612-1. 16 ACP Comm. sanctions, 3 juillet 2013, Crédit Lyonnais, n° 2012-09 : LEDB sept. 2013, p. 7, comm. 118, obs. J. Lasserre Capdeville. – ACPR, Comm. Sanctions, 11 avril 2014, Société Générale, n° 2013-04, Revue Banque juin 2014, obs. J.-Ph. Kovar et J. Lasserre Capdeville. 17 La gamme des moyens de paiement alternatifs au chèque (GPA) a été mise en place, à partir de 2004, par la Fédération bancaire française. Cette gamme, que la profession bancaire s’est engagée à offrir pour faciliter la vie quotidienne des interdits de chéquiers, a été rénovée récemment. De nouveaux « bons usages » professionnels de la FBF sont ainsi entrés en vigueur le 30 juin 2011. – Ce système n’a cependant pas eu le succès espéré. On évalue ainsi entre 100 000 et 200 000 personnes le nombre de clients bénéficiant d’une GPA, alors que 1,6 million de personnes sont inscrites au fichier central des chèques. 18 Rappelons que les services bancaires de base sont, quant à eux, gratuits. – C. mon. fin., art. D. 312-6. 19 N. Eréséo, « Le plafonnement des commissions d’intervention par la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 », Petites Affiches, 27 sept. 2013, n° 194, p. 71. – M. Roussille, « Loi SRAB : incidences sur les relations des banques avec leur clientèle », JCP E 2013, 1661, n° 20 et s. 20 D’autres règles, issues de la même loi, tendent également à protéger ce consommateur. Il en va ainsi, par exemple, avec l’information préalable en matière de frais bancaires. – C. mon. fin., art. L. 312-1-5. – Cette règle vient d’ailleurs d’être complétée par un décret n° 2014-739 du 30 juin 2014 : JCP E 2014, act. 505. 21 JO du 19 oct. 2013, p. 17222 ; RD banc. fin. 2013, alerte 24. 22 C. mon. fin., art. R. 312-4-1. 23 V. notamment, interview Jean-Laurent Bonnafé, « La loi bancaire entraînera des surcoûts considérables », Les Echos, 15 févr. 2013, p. 27. – « Loi bancaire : les banques françaises évoquent des conséquences sur l’emploi », Les Échos, 18 févr. 2013, p. 30. – « Frais bancaires : le Sénat veut rassurer les banques », Les Échos, 5 mars 2013, p. 24. 24 Le plafonnement précité serait ainsi pour un auteur une atteinte à la liberté d’entreprendre, M. Roussille, op. cit. : CCC févr. 2014, étude 3, n° 15. 25 Pour des premières estimations en la matière, V. Chocron, « Les banques accusent le coup du plafonnement de leurs frais », Les Échos, 12 août 2014, p. 19. 26 C. mon. fin., art. R. 312-4-2. 27 C. mon. fin., art. L. 312-1-1 B. 28 Un décret n° 2014-737 du 30 juin 2014 est venu préciser récemment un certain nombre de points en la matière, et notamment la composition de cet observatoire et ses modalités de fonctionnement. – JCP E 2014, act. 506. 29 Notons que l’Association française des établissements de crédit et des entreprises d’investissement doit également adopter une charte d’inclusion bancaire et de prévention du surendettement homologuée par arrêté du ministre chargé de l’économie. Cette charte sera applicable à tout établissement de crédit et le respect de celle-ci sera assuré par l’ACPR. – C. mon. fin., art. L. 312-1-1 A.