1. Statistiques. Avant toute chose, quelques chiffres pour prendre la mesure des enjeux : au 31 décembre 2020, 106 SPT opéraient dans l’UE. Le montant cumulé de leurs actifs totaux s’élevait à plus de 510 milliards d’euros, 86 % étant concentrés en Belgique, en France, en Allemagne et au Luxembourg. Bien que leur majorité (70 sur 106) détenaient moins de 3 milliards d’euros d’actifs, deux d’entre elles détenaient plus de 30 milliards d’euros d’actifs et 14 autres détenaient des actifs compris entre 10 et 30 milliards d’euros. Ces succursales provenaient de 23 pays tiers, en majorité de Chine (18), du Royaume-Uni (15), d’Iran (10), des États-Unis (9) et du Liban (9). En termes de modèle économique, 50 d’entre elles opéraient comme banques universelles, 48 comme banques de gros et 4 comme banques de détail1.
2. Subsidiary‐like approach v. branch-specific approach. Les régimes prudentiels nationaux et les pratiques de surveillance peuvent être divisés en deux grandes catégories : celle dite subsidiary‐like approach et celle dite branch-specific approach. Selon la première approche, les SPT doivent être traitées comme des filiales, soit des établissements autonomes. Ce faisant, il convient de leur imposer, dans la mesure du possible, des exigences similaires à celles prévues par le règlement n° 575/2013 du 26 juin 2013 (Règlement CRR pour Capital Requirements Regulation)2 et la directive n° 2013/36 du 26 juin 2013 (Directive CRD 4 pour Capital Requirements Directive)3, telle que modifiée par la directive n° 2019/878 du 20 mai 2019 (Directive CRD 5)4. Selon la seconde approche, ces succursales ne sont pas considérées comme des entités juridiques distinctes de l’établissement de crédit du pays tiers, en sorte qu’elles ne sont pas tenues de satisfaire aux exigences précitées5.
3. Subsidiary‐like approach and simplified treatment. Ces deux premières approches coexistent avec cette troisième approche qui connaît, elle-même, plusieurs variantes au sein de l’UE et qui s’apparente à la branch-specific approach. Elle consiste à appliquer un traitement prudentiel simplifié aux SPT. Ces dernières ne se voient pas appliquer les exigences prudentielles, sous réserve, toutefois, de satisfaire à certaines conditions prévues par le droit national6.
4. Succursales hors du champ du MSU. N’étant pas des établissements de crédit agréés en vertu du chapitre 1 du titre III de la Directive CRD 4, les SPT n’entrent pas dans le champ d’application du Mécanisme de surveillance unique (MSU) et ne se voient pas imposer les exigences prudentielles de cette directive.
5. Dir. CRD 4, art. 47. Cet article exige simplement que, pour le démarrage de l’activité et la continuation de leur exercice, les SPT ne bénéficient pas d’un traitement plus favorable que celui appliqué aux succursales ayant leur administration centrale dans l’UE, étant précisé que la Directive CRD 5 s’est contentée d’ajouter audit article un § 1er bis imposant aux États membres d’exiger que ces succursales communiquent, au moins une fois par an, aux autorités compétentes un certain nombre d’informations. Autrement dit, les SPT restent fondamentalement soumises à la seule législation nationale. Cela engendre, selon l’Autorité bancaire européenne (ABE)7 et la Commission européenne, « un paysage réglementaire fragmenté qui donne lieu à des exigences disparates pour les [succursales] d’un État membre à l’autre, et à des difficultés importantes pour les autorités compétentes chargées de suivre les risques résultant de leurs activités dans l’UE »8. Il en résulte également des risques d’arbitrage réglementaire dès lors que certains États membres imposent des normes prudentielles peu strictes, ce qui peut inciter des groupes de pays tiers à établir leurs succursales dans d’autres États membres soumis à des normes prudentielles ou de surveillance plus souples.
6. Ensemble ad hoc d’exigences minimales. Si le maintien d’un statu quo n’est pas une option souhaitable pour la Commission, il n’est pas question d’imposer pour autant aux SPT l’ensemble des exigences prudentielles et de surveillance prévue par le paquet CRR/CRD 4. Il a été jugé plus approprié « de créer un ensemble ad hoc d’exigences minimales d’harmonisation qui s’appuierait sur les cadres nationaux des États membres actuellement en vigueur et garantirait des normes minimales et des exigences cohérentes dans toute l’Union »9.
7. Principe de proportionnalité. Comme on le verra ci-après, pour éviter de faire peser sur les petites succursales des charges administratives supplémentaires, jugées inutiles, il a été prévu que le champ d’application et le niveau des exigences prudentielles soient modulés et qu’une distinction soit opérée selon la taille des SPT10.
8. Dotation minimum en capital. Il est acté que les SPT devront maintenir une dotation minimale en capital :
– calculée en pourcentage du passif de la succursale pour les SPT les plus importantes et les plus risquées, i. e. les succursales de catégorie 1, entendues comme (i) celles dont les actifs sont égaux ou supérieurs à 5 milliards d’euros, (ii) celles autorisées à recevoir des dépôts de la clientèle de détail, indépendamment de leur taille, et (iii) celles considérées comme « non éligibles », également indépendamment de leur taille11 ; ou
– un montant fixe pour les SPT plus petites, i. e. les succursales de catégorie 2, entendues comme les SPT qui ne sont pas classées dans la catégorie 112.
9. Exigences de liquidité. Les SPT devront également se conformer à une exigence de liquidité, qui, pour les SPT de catégorie 1, sera la même que l’exigence de couverture des besoins de liquidité qui s’applique aux établissements de crédit, conformément au règlement délégué n° 2015/61 du 10 octobre 201413.
10. Exigences de gouvernance. Les SPT devront, enfin, répondre aux exigences de gouvernance interne et de contrôle des risques et mettre en place des dispositifs de comptabilisation permettant de suivre les actifs et les passifs liés à leurs activités dans l’État membre14.
11 Exigences de déclaration. Les SPT devront communiquer régulièrement à leurs autorités compétentes des informations sur leur conformité aux exigences énoncées dans la Directive CRD 4, telle que modifiée, et dans leur droit national, ainsi que des informations financières relatives aux actifs et aux passifs figurant dans leurs livres15.
12. Surveillance des autorités compétentes. Du côté des autorités compétentes, elles auront l’obligation de procéder à des examens réguliers du respect par les SPT de leurs exigences réglementaires, y compris aux fins de LCB/FT, et de prendre des mesures de surveillance pour en garantir ou rétablir leur respect. Les autorités en charge des SPT de catégorie 1 seront tenues de les inclure dans les collèges d’autorités de surveillance du groupe concerné, lorsqu’il en existe déjà un, ou de créer un collège ad hoc pour les succursales de catégorie 1 du même groupe opérant dans plus d’un État membre16.
13. Pouvoir de filialisation. Les États membres devront, quant à eux, veiller à ce que leurs autorités compétentes disposent des pouvoirs nécessaires pour exiger des succursales établies sur leur territoire qu’elles demandent un agrément en tant qu’établissements filiales au titre de la Directive CRD 4 dans des cas spécifiques. Tel sera le cas, par exemple, d’une SPT « qui effectue des transactions ou des affaires avec des contreparties dans d’autres États membres en violation des règles du marché intérieur ». Il est prévu que ce pouvoir de filialisation puisse être exercé dès lors qu’une SPT présente des risques pour la stabilité financière de l’État membre concerné ou de l’UE. Il y aura lieu, alors, de tenir compte de certains indicateurs de risque systémique prévus dans la CRD 4 et précisés dans les normes techniques de réglementation (NTR) de l’ABE17.
14. Évaluation de l’importance systémique. Dans l’hypothèse où des succursales ont dans leurs livres des actifs d’un montant égal ou supérieur à 30 milliards d’euros, les autorités compétentes devront évaluer régulièrement si elles présentent un niveau de risque pour la stabilité financière de l’État membre concerné et de l’UE analogue à celui des établissements définis comme « systémiques » en application du paquet CRR/CRD 4. Ce seuil devra être calculé en tenant compte des actifs comptabilisés par toutes les SPT appartenant au même groupe de pays tiers dans l’UE « que ce soit dans un seul ou dans plusieurs États membres, et mesuré soit comme une moyenne sur une période de trois années consécutives, soit comme un seuil minimal absolu atteint pendant au moins trois ans sur une période de cinq années consécutives »18. Lorsque, à la lumière de ces indicateurs de risque systémique, les autorités compétentes concluent qu’une SPT est systémique, elles peuvent alors exiger de cette dernière qu’elle demande un agrément en tant qu’établissement filiale au titre de la Directive CRD 4 afin de pouvoir continuer à exercer ses activités dans l’État membre et dans l’UE19.
15. Exigence de restructuration. Ces mêmes autorités pourront décider que les SPT procèdent à une restructuration de leurs activités ou leurs actifs pour ne plus remplir les critères d’importance systémique ou le seuil de 30 milliards d’euros.
16. Exigences au titre du pilier 2. Elles peuvent, par ailleurs, imposer aux SPT des exigences supplémentaires au titre du pilier 2 de l’Union bancaire européenne – i. e. le Mécanisme de résolution unique (MRU), en anglais « Single Resolution Mechanism » (SRM) – lorsque ces exigences sont appropriées et suffisantes pour atténuer les risques potentiels pour la stabilité financière20.
17. Obligation de solliciter un nouvel agrément pour les succursales existantes. Conformément à ce nouveau cadre, les SPT qui opèrent déjà au sein l’UE devront solliciter un nouvel agrément. Les frais y afférents seront, toutefois, selon la Commission significativement réduits pour les raisons suivantes :
– ces succursales disposeront d’une période transitoire de 12 mois après la période de transposition de la directive (qui est de 18 mois) pour obtenir l’agrément. Elles pourront donc étaler les coûts de transition sur cette période ;
– les exigences d’agrément et les exigences prudentielles sont, au final, largement fondées sur les exigences nationales qu’imposent déjà les États membres ;
– au 31 décembre 2020 : jusqu’à 40 des 106 SPT ayant un agrément qui leur permet d’exercer leurs activités dans divers États membres auraient été qualifiées de catégorie 2, en sorte qu’elles seraient soumises à des exigences prudentielles et de déclaration comparativement moins strictes en application de la réforme21 ; seules 3 SPT avaient dans leurs livres des actifs supérieurs à 30 milliards d’euros, en sorte qu’elles seraient soumises à l’évaluation de l’importance systémique22.
18. Généralités. À la demande du Parlement européen et du Conseil de l’UE, la Banque Centrale Européenne (BCE) a rendu, le 27 avril 2022, un avis sur cette proposition de directive23. Que doit-on en retenir s’agissant du volet consacré aux SPT ?
19. Nécessaire harmonisation du cadre des SPT. Après avoir rappelé qu’« un ensemble commun de règles pour les succursales de groupes bancaires de pays tiers opérant dans des États membres remplacera des approches nationales hétérogènes et renforcera le marché unique », la BCE souligne qu’une harmonisation du cadre de ces SPT « est importante pour établir une vision globale des activités des groupes de pays tiers dans l’Union, pour harmoniser les pratiques au sein de l’Union et pour garantir des conditions équitables pour les groupes de pays tiers dans l’Union et les établissements de crédit européens en réduisant les possibilités d’arbitrage réglementaire, sans pour autant empêcher les groupes de pays tiers d’accéder au marché financier de l’Union en établissant des succursales ».
20. Outils de surveillance efficace. La BCE précise que les autorités nationales compétentes devront être dotées d’outils de surveillance efficace et que l’harmonisation du cadre de ces succursales « est également l’occasion de mettre en conformité les exigences de l’Union avec les normes comparables d’autres grands territoires et de maintenir l’ouverture mondiale du marché unique. Dans ce contexte, la BCE est favorable aux normes minimales harmonisées relatives à l’octroi et au retrait des agréments des succursales, ainsi qu’à celles relevant du domaine de la gouvernance interne et des contrôles des risques, et aux obligations de déclaration plus harmonisées ».
21. Établissement d’une filiale en cas d’importance systémique. La BCE a indiqué être tout aussi favorable à ce que les autorités nationales compétentes aient le pouvoir d’imposer aux SPT d’établir une filiale en cas d’importance systémique. Elle précise que ce pouvoir ne devrait pas, toutefois, « faire l’objet d’un déclenchement automatique, mais plutôt d’un mécanisme d’évaluation prudentielle à l’issue ouverte, une fois certains seuils atteints ». Selon elle, la réforme assurera une surveillance complète via la mise en place d’une coopération renforcée entre les autorités de surveillance. Cela pourrait, notamment, se faire en incluant les SPT de catégorie 1 dans les collèges d’autorités de surveillance.
22. Activités sur une base transfrontière. La BCE indique également être favorable à la clarification selon laquelle les SPT ne seront habilitées à exercer les activités pour lesquelles elles sont agréées que sur le territoire de l’État membre qui a délivré cet agrément, « l’exercice de telles activités sur une base transfrontalière sur le territoire de l’Union étant expressément interdit ».
23. Propositions de modifications. En conclusion, la BCE suggère d’autres modifications :
– comptabilisation des actifs des SPT : pour permettre de prendre en compte la taille réelle des activités des SPT et, ce faisant, réduire les risques que des groupes de pays tiers tentent de rester sous les seuils de 30 milliards d’euros, il y aura lieu, selon la BCE, de prendre en compte les actifs comptabilisés dans la succursale, mais également ceux qui proviennent d’elle ;
– mode de calcul des actifs des SPT : nonobstant les pouvoirs à venir de l’ABE en matière d’élaboration de NTR concernant les dispositifs de comptabilisation, la BCE souhaiterait que soit incluse dans la directive CRD 6 « une clarification directe relative aux modes de calcul des actifs d’une succursale aux fins de l’évaluation des seuils (par exemple, pour la classification des succursales dans la catégorie 1 et pour l’évaluation de l’importance systémique) » ;
– informations agrégées sur les éléments d’actifs et de passifs des succursales : enfin, la BCE souhaiterait que les informations agrégées sur les éléments d’actifs et de passifs détenus ou comptabilisés par les filiales d’un groupe de pays tiers et les SPT – que celles-ci ont l’obligation de déclarer à leur autorité compétente – soient mises à disposition de ces dernières. Cette « proposition permettra une vue et une analyse complètes de l’empreinte des groupes de pays tiers dans l’Union ». Dans ce cadre, la BCE suggère que le champ d’application de cette obligation de déclaration soit élargi aux services fournis par l’entreprise de rattachement afin de prendre également en compte la fourniture directe de services d’investissement transfrontaliers par le groupe de pays tiers, ainsi que les services d’investissement fournis par le groupe de pays tiers sur la base d’une sollicitation inversée. n
