Les consommateurs font l’objet de toutes les attentions des autorités européennes. Après le plan d’action relatif aux services financiers pour les consommateurs diffusé le 23 mars 2017 1, la Commission a publié le 29 mai 2017 un ensemble de documents établissant un « Bilan de qualité du droit des consommateurs et du marketing de l’UE » qui devrait servir de support aux futures améliorations de la législation de l’Union européenne (UE) dans ce domaine 2.
Ce bilan s’inscrit dans le cadre du REFIT, programme pour une réglementation affûtée et performante 3, en vertu duquel la Commission procède régulièrement à l’évaluation des législations de l’UE dans l’espoir qu’elles produisent « des résultats pour les citoyens et les entreprises de manière efficace, efficiente et au moindre coût ».
Bilan de santé – les conclusions. Pour réaliser ce travail de grande envergure, la Commission a lancé, en janvier 2016, un Bilan de santé 4 couvrant six grandes directives emblématiques du droit de l’UE en matière de commercialisation et de protection des consommateurs. L’objectif de cette évaluation est de déterminer si les directives répondent toujours aux critères d’efficacité, d’efficience, de cohérence 5, de pertinence, de valeur ajoutée sur le plan de l’UE et de savoir si elles sont toujours adaptées à leur finalité 6.
L’étude porte sur les textes qui posent des principes généraux et s’appliquent à tous les secteurs de l’économie, mais également ceux spécifiquement relatifs aux services financiers. Il s’agit de la directive 2005/29/CE sur les pratiques commerciales déloyales (DPCD), la directive 93/13/CEE concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs (ces deux directives étant considérées comme des directives clés ayant nettement augmenté le niveau de la protection des consommateurs européens), la directive 98/6/CE relative à l’indication des prix, la directive 1999/44/CE concernant la vente et les garanties des biens de consommation, directive 2009/22/CE relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs et enfin la directive 2006/114/CE en matière de publicité trompeuse et de publicité comparative. Cette dernière directive, bien que concernant les relations interentreprises, est prise en compte par la Commission du fait de son influence indirecte sur la promotion des produits auprès des consommateurs.
Cet ensemble de textes permet de couvrir l’intégralité de la relation entre entreprises et consommateurs, de la publicité à la conclusion et à l’exécution du contrat. La Commission a également procédé à une évaluation de la Directive 2011/83/EU sur les droits des consommateurs.
Enquête consommateurs – les constats. En parallèle du Bilan de santé, la Commission a fait procéder à une enquête ciblée afin d’évaluer quelle perception les consommateurs ont de leurs droits 7. Les conclusions de ces travaux sont globalement positives puisqu’il en résulte que les consommateurs européens ont conscience qu’ils bénéficient d’une solide protection tant nationale que transfrontière 8. Toutefois, on relève dans certains pays une certaine inefficacité des voies de recours civiles pour les consommateurs victimes de pratiques commerciales déloyales 9 et il existe des divergences d’approches nationales concernant les recours collectifs et les sanctions applicables aux entreprises en cas d’infraction aux droits des consommateurs européens. Par ailleurs, l’adaptation des règles à l’ère du numérique mériterait d’être améliorée, au vu d’un manque de transparence des intermédiaires en ligne et de divergences existant en matière d’informations précontractuelles et de droit de rétractation selon les services proposés 10. Enfin, il ressort de l’enquête que les professionnels ont un besoin de textes plus clairs, notamment lorsqu’ils exercent des activités transfrontalières.
Les voies d’amélioration préconisées portent donc logiquement sur les moyens de rendre plus efficaces les voies de recours, notamment pour les consommateurs victimes de pratiques commerciales déloyales 11, sur les mesures pour adapter les règles de protection au numérique ou encore pour renforcer la connaissance de tout un chacun sur les droits et devoirs relevant de la législation européenne, avec en parallèle une clarification des règles. À cet égard, les conclusions font écho au plan d’action relatif aux services financiers pour les consommateurs 12, par lequel la Commission européenne a annoncé vouloir renforcer la confiance des consommateurs et la possibilité de faire valoir leurs droits en cas d’achats de services financiers transfrontières, soutenir les évolutions numériques et enfin réduire les obstacles légaux et réglementaires auxquels se heurtent les entreprises exerçant des activités transfrontalières.
Prochaines étapes : de futures modifications de la législation UE ? Ces travaux seront utilisés par la Commission pour évaluer les besoins d’une modification de la législation en vigueur. Plusieurs voies devraient être mobilisées : en parallèle des actions de formation et des campagnes de sensibilisation et de la création d’une base de données pour améliorer la connaissance et l’accès aux informations 13, elle a annoncé pour l’année 2017 la publication d’une « analyse d’impact initiale » déterminant le champ et les options envisageables d’une future action législative, le lancement d’une consultation publique en ligne sur la révision ciblée des directives précitées ouverte le 30 juin 2017 jusqu’au 8 octobre 2017 14, à l’issue de laquelle la Commission présentera une analyse d’impact et le cas échéant, des propositions législatives.
Là encore, un parallèle peut être fait avec les moyens mis en oeuvre par la Commission dans le cadre du plan d’action relatif aux services financiers pour les consommateurs 15 pour lequel elle a prévu de faire précéder chaque action proposée par des consultations publiques et études d’impact.
Il est à noter que la Commission, sans attendre la publication du bilan de qualité, a oeuvré dans la voie de l’amélioration des dispositifs existant en matière de protection des consommateurs et de commercialisation. Partant du constat qu’aucune règle ne protégeait les consommateurs contre la fourniture de contenus numériques défectueux 16, elle a adopté en décembre 2015 deux propositions de directive, l’une ayant trait à certains aspects des contrats de fourniture de contenu numérique 17, l’autre concernant certains aspects des contrats de vente en ligne et de toute autre vente à distance de biens 18. Cela étant, le bilan de qualité de mai 2017 souligne le besoin de maintenir des règles cohérentes applicables aux secteurs en ligne comme hors ligne. Aussi, la Commission préconise-telle actuellement une extension du champ d’application de ses propositions de décembre 2015 de façon à ce que l’ensemble des canaux de vente soit couverts.
La Commission a actualisé en mai 2016 ses orientations concernant la directive relative aux pratiques commerciales déloyales (DPCD) 19, présentée comme « la pièce maîtresse de la législation de l’Union » dans ce domaine. Dans un souci de cohérence, le document de travail envisage l’interaction entre la DPCD et d’autres instruments législatifs de l’Union 20. Il donne des exemples pratiques issus de la jurisprudence de la Cour de justice de l’UE et des juridictions nationales afin de permettre aux autorités nationales de les faire plus facilement appliquer 21, et intègre enfin le secteur du commerce en ligne 22.
La Commission a également entrepris la révision du règlement (CE) n° 2006/2004 relatif à la coopération en matière de protection des consommateurs (CPC) et présenté le 25 mai 2016, une proposition visant à le réformer 23. Cette révision devrait couvrir une des préconisations faite à l’occasion de l’évaluation de la directive 2011/83/UE relative aux droits des consommateurs, consistant en des actions spécifiques visant l’application effective de la directive dans les domaines où le degré de conformité est le plus faible.
Ces travaux sont les premières pierres d’une révision plus générale des textes européens de protection des consommateurs dont on devrait prochainement connaître les détails. Pour des motifs évidents de simplification et de lisibilité du droit, l’on peut souhaiter qu’elle s’accompagne d’une recodification des grandes directives, à l’instar de la récente recodification du droit européen des sociétés issue d’une volonté des autorités européennes exprimée dès 2012, de simplifier et de clarifier le cadre applicable aux sociétés 24.
1. ≪ Plan d’action relatif aux services financiers pour les consommateurs : de meilleurs produits, un plus grand choix ≫, COM(2017) 139 final.
2. Les documents publies, dates du 23 mai 2017, sont très divers, à savoir deux synthèses globales, des présentations beaucoup plus détaillées ainsi qu’une synthèse pour chacune des directives ; cf. présentation : ≪ Results of the Fitness Check of Consumer
and Marketing Law and of the Evaluation of the Consumer Rights Directive ≫ : http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1448_fr.htm.
3. Sur le REFIT, v. https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/overview-lawmaking-process/evaluating-and-improving-existing-laws/reducing-burdens-andsimplifying-law/refit-making-eu-law-simpler-and-less-costly_fr.
4. Ce bilan repose sur des analyses au niveau des 28 Etats membres, des entrevues avec des acteurs clés (ministères, associations professionnelles et de protection des consommateurs) et auprès d’entreprises et des résultats d’une consultation publique lancée en mai 2016, sur le bilan de qualité du droit des consommateurs et du marketing de l’UE.
5. L’évaluation de cohérence des directives se fait par comparaison avec d’autres législations européennes horizontales et verticales, et les règles de protection des consommateurs sectorielles, par exemple dans le domaine des services financiers auprès des consommateurs.
6. Documents du 23 mai 2017 publies sur le site de la Commission, cf. renvoi 2.
7. L’enquête auprès des consommateurs portait sur 4 des 6 directives précitées : clauses abusives, pratiques commerciales déloyales, ventes des biens de consommation, indication du prix et sur certains aspects de la Directive sur les droits des consommateurs. Elle a été menée auprès de plus de 23 000 consommateurs de toute l’UE, en évaluations mystères, entretiens avec des instances nationales chargées de la protection des consommateurs (organisations, associations d’entreprises, autorités, ministères) et expériences comportementales.
8. Leur confiance dans les professionnels est renforcée et les achats transfrontières en augmentation, avec une fréquence moyenne des problèmes signales quasiment identique entre 2008 et 2016.
9. La Commission européenne a publié, le 10 avril 2017, un ≪ tableau de bord 2017 de la justice dans l’Union européenne ≫ dans lequel elle faisait le constat : ≪ amélioration de l’effectivité des systèmes de justice, mais des problèmes subsistent ≫, repris en titre du communique de presse. Les graphiques 16 et 17 ont trait à l’application de la directive sur les clauses abusives dans les contrats (93/13/CEE), de la directive sur la vente et les garanties des biens de consommation (1999/44/CE), de la directive sur les pratiques commerciales déloyales (2005/29/CE) et de la directive sur les droits des consommateurs (2011/83/CE), ainsi que de leurs dispositions nationales de mise en œuvre.
10. Ainsi la protection est moindre lorsque les consommateurs souscrivent des services gratuits en ligne (médias sociaux, par exemple) par rapport aux services payants.
11. Il est envisagé l’introduction de nouveaux ≪ remèdes ≫ (≪ Rights to remedies ≫), tel le droit de mettre fin à un contrat ou d’obtenir le remboursement du prix paye ; un parallèle peut être fait avec la réforme du droit des contrats issue de l’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016, qui liste les moyens d’action dont dispose la partie envers laquelle l’engagement n’a pas été exécuté ou l’a été imparfaitement (possibilité de suspendre l’exécution de sa propre obligation, de poursuivre l’exécution forcée en nature de l’engagement, de demander la réduction du prix, de résoudre le contrat, de demander réparation des conséquences de l’inexécution). Ces moyens étaient qualifies de ≪ remèdes ≫ dans la version initiale : ≪ les remèdes qui ne sont pas incompatibles peuvent être cumulés ; les dommages et intérêts peuvent s’ajouter à tous les autres remèdes ≫ (art. 1217 du projet de réforme) ; pour éviter le recours à un anglicisme, le terme ≪ remèdes ≫ a été remplace par celui de ≪ sanctions ≫ dans la version finale (art. 1217 nouveau du Code civil).
12. Cf. renvoi 1 ; Alain Gourio et Marie Gillouard, ≪ Plan d’action relatif aux services financiers ≫, RDBF 04/17, pp. 49-50.
13. La base de données devrait être accessible via le portail e-Justice en 2017.
14. Le questionnaire est proposé dans les 23 langues officielles de l’UE. Les modifications législatives annoncées dans la consultation portent sur les sujets évoqués dans le bilan de qualité : accroissement de la transparence pour permettre aux consommateurs de savoir avec qui ils concluent des contrats sur des plateformes en ligne et dans quelle mesure les droits que leur confère l’UE sont applicables a ces contrats ; extension de certains droits des consommateurs aux contrats de services en ligne en échange desquels les consommateurs fournissent des données au lieu de payer avec de l’argent ; voies de recours pour les consommateurs lésés par des pratiques commerciales déloyales ; sanctions financières plus proportionnées, efficaces et dissuasives pour lutter contre les infractions au droit de la consommation ; et enfin simplification de certaines règles et exigences.
15. Cf. renvois 1 et 12.
16. Bien que certains aspects de la fourniture de contenu numérique et de la vente en ligne de biens reposent sur la directive sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, la Commission a choisi d’adopter deux instruments législatifs qui ne s’appliqueraient qu’au secteur en ligne.
17. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015PC0634&from=EN.
18. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015PC0635&from=EN.
19. Document de travail publie le 25.5.2016 : Orientations concernant la mise en œuvre/l’application de la directive 2005/29/CE relative aux pratiques commerciales déloyales accompagnant le document communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Une approche globale visant à stimuler le commerce électronique transfrontière pour les citoyens et les entreprises d’Europe - COM(2016) 320. Une première évaluation a été réalisée en 2013, dans laquelle la Commission européenne présentait les grandes lignes des actions nécessaires pour en maximiser les avantages, en particulier en ce qui concerne les échanges commerciaux transfrontaliers. Dans un document d’accompagnement de la communication, la Commission préconisait des mesures d’exécutions plus strictes et plus cohérentes dans des domaines tels que les services numériques, en ligne et financiers : http://ec.europa.eu/justice/consumer-marketing/files/ucp_guidance_fr.pdf.
20. Pour donner un exemple de conflit entre textes européens, l’article 12 de la directive 2014/17/UE sur le crédit hypothécaire interdit, en principe, les ventes liées par lesquelles un contrat de crédit hypothécaire est vendu avec un autre produit financier et n’est pas proposé séparément. Cette interdiction per se est en conflit avec la DPCD parce que les ventes liées seraient déloyales et donc interdites au titre de la DPCD uniquement à la suite d’une appréciation au cas par cas. Cet article 12 prime sur les règles générales de la DPCD. Des lors, les ventes liées au sens de l’article 12 de la directive sur le crédit hypothécaire sont interdites en tant que telles.
21. La CJUE a précisé la relation entre la DPCD et la directive 93/13/CEE du 5 avril 1993 concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs, dans son arrêt du 15 mars 2012 (C-453/10, Perenicˇ ova et Perenicˇ ), qui portait sur un contrat de crédit ou le taux annuel effectif global indique était inferieur a la réalité. La Cour a conclu qu’une telle information erronée figurant dans les clauses du contrat est ≪ trompeuse ≫ au sens de la DPCD si elle amène ou est susceptible d’amener le consommateur moyen à prendre une décision commerciale qu’il n’aurait pas prise autrement. La constatation du caractère déloyal d’une telle clause n’a cependant pas d’incidence directe sur l’appréciation de la validité du contrat au regard de l’article 6 § 1 de la directive sur les clauses abusives. Le juge anglais (Office of Fair Trading/ Ashbourne Management Services Ltd [2011] EWHC 1237 (Ch)) a considère pour sa part qu’il était contraire a la DPCD d’inclure une clause déloyale dans un contrat, et également abusif de chercher à l’appliquer en réclamant des sommes dues au titre de cette clause.
22. Dans une affaire concernant un site web de comparaison de prix qui offrait de classer de façon prioritaire les produits de professionnels qui payaient un supplément, la Cour de cassation (Cass. com. 4 décembre 2012, n° 11-27729), a considéré que ce comparateur de prix n’était pas qu’un simple prestataire de service d’hébergement mais que la plate-forme, de par le paiement reçu des professionnels, assurait de façon indirecte la promotion de ces produits et exerçait de ce fait une activité de prestataire de service commercial pour ces professionnels.
23. COM(2016) 283 final.
24. La nouvelle directive, adoptée le 14 juin 2017, regroupe 6 grands textes fondateurs portant sur les règles fondamentales de la vie sociétaire et sur les différentes opérations sociétaires. Cf. Myriam Roussille ≪ Adoption du premier petit code européen des sociétés ≫, JCP E n° 30-34, 27 juillet 2017, act. 580.
