Le 26 juillet 2017, une circulaire du Premier ministre relative à « la maîtrise des textes réglementaires et de leur impact » 1 donne une suite tangible au discours du Président Macron à Versailles, lequel soulignait que « la loi ne devait pas accompagner servilement les petits pas de la vie de notre pays ». Certes le texte ne s’attaque pas à la prolifération des textes législatifs, mais il a clairement pour objet de maîtriser la production de certains textes réglementaires.
Le fond et la forme. Sur la forme, le recours à une circulaire sur le thème de la production normative n’est pas une nouveauté. Lionel Jospin y était allé de ses conseils en la matière 2, demandant notamment que « la rédaction d’un projet de texte et du document qui l’accompagne doit être clair, sobre et grammaticalement correcte ». Par la suite, Alain Juppé, devenu Premier ministre, y alla aussi de sa circulaire 3, sans succès majeur. Plus récemment, un rapport d’information dédié à la simplification législative 4 dressait également un tableau peu flatteur de la situation de la France dans ce domaine.
Sur le fond, la circulaire s’articule autour de quatre objectifs :
1. endiguer la production normative au travers du principe selon lequel toute nouvelle norme réglementaire doit être compensée « par la suppression ou, en cas d’impossibilité avérée, la simplification d’au moins deux normes » 5. Réside ici l’apport principal de la circulaire qui s’attarde uniquement sur les décrets. On attend avec impatience la mise en oeuvre concrète de ce principe lorsqu’il s’agira d’arbitrer, en présence de textes ayant des sujets divers, ceux qui devront passer à la trappe, sans provoquer de déséquilibres en chaîne. Pourquoi ne pas avoir soumis la loi au même régime ? Sans doute parce que, s’agissant uniquement des décrets 6, la circulaire introduit un véritable couperet. Tout projet de texte ne respectant pas le principe de compensation pourra se voir purement et simplement abandonné. Quand bien même le gouvernement est à l’origine de la majorité des lois, un tel filtre aurait pu être considéré comme une inféodation du pouvoir législatif au gouvernement, manifestation d’une conception par trop « jupitérienne » de la conception de la norme législative. On remarquera par ailleurs qu’une précédente circulaire du même auteur, en date du 24 mai 2017 7, ne souffle mot du travail parlementaire, purement et simplement oublié ;
2. légiférer à bon escient par une mesure des impacts de la réglementation, lesquels ne doivent pas susciter de contraintes excessives ;
3. s’agissant de la transposition des directives européennes, endiguer la surtransposition ou « gold plating ».
Cette pratique consiste à utiliser l’opportunité d’une transposition afin d’ajouter, dans les limites de la légalité, des contraintes supplémentaires, dans des domaines ou sur
des points non harmonisés ;
4. prohiber les « dispositions non normatives ». Cette exigence reprend un constat du Conseil d’État 8 selon lequel un texte qu’il soit une loi, un décret ou un arrêté, doit distinguer « l’intention de l’action, le possible du souhaitable, l’accessoire de l’essentiel, le licite de l’illicite […] », autrement dit qu’il ait un contenu normatif. Le Conseil d’État opère à ce titre un contrôle de la violation de l’objectif de clarté et d’intelligibilité de la norme 9. Rien de ceci n’est révolutionnaire. On se souvient qu’avaient été mis en place un Office parlementaire d’évaluation de la législation et un Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques 10, supprimé par l’article 94 de la loi de finances pour 2001 au bénéfice de l’Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques. L’on sait que l’article 15 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 a introduit, dans l’article 39 de la Constitution, un alinéa 3 prévoyant que « la présentation des projets de loi déposés devant l’Assemblée nationale ou le Sénat réponde aux conditions fixées par une loi organique », laquelle dispose que « les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact » 11. Chacun jugera de l’efficacité de tout ceci s’agissant de la production de législative.
Quel impact concret ? Cette circulaire est essentiellement un document d’organisation de l’activité du gouvernement s’agissant de sa production réglementaire. La question la plus délicate est de savoir si cette circulaire réussira là où ses devancières ont échoué. On peut émettre des craintes à ce sujet. Tout d’abord, une fois encore, on regrettera que les ministres ne soient pas soumis à une discipline identique lorsqu’ils sont promoteurs d’un texte législatif. Or, l’une des principales causes de l’inflation textuelle réside dans la loi. En matière bancaire, dans le domaine de la banque de détail, entre 2012 et 2016, 115 lois et ordonnances ont été publiées soit près de 30 textes par an. Nulle étude ne dresse le bilan du coût économique de ces réformes.
Hormis le nombre de textes, leur volume est également en constante augmentation. Par exemple, la loi du 6 août 2015 pour l’activité la croissance et l’égalité des chances économiques comprenait 106 articles lors de son dépôt au Parlement pour en compter 308 lors de sa promulgation. L’inflation du volume des textes est le fruit d’un goût immodéré pour les amendements. À défaut d’attacher son nom à une loi, au moins faut-il l’associer à un amendement. Un auteur déplorait ainsi que, fondamentalement, « le législateur multiplie les solutions spécifiques, les lois particulières… » et ce dans l’ignorance de « l’ampleur du phénomène, ses effets sur l’autorité du droit, sur l’image sociale du juridique, sur la prolifération du contentieux… » 12.
Outre la question de la prolifération, se pose la question de la clarté des textes. Or, la circulaire n’aborde pas cette question, par ailleurs essentielle. On remarquera que le Conseil Constitutionnel semble avoir pris conscience de l’importance que revêt la clarté dans l’élaboration de la loi. Ainsi, dans sa décision n° 98-401 du 10 juin 1998 13
les sages ont dégagé un principe de clarté, exigeant que les dispositions de la loi soient définies « de façon suffisamment claires et précises pour satisfaire aux exigences découlant de l’article 34 de la Constitution ». Ce qui vaut pour la loi, vaut certainement pour ses textes d’application.
Produire peu c’est bien, produire peu et clair c’est encore mieux, qu’il s’agisse de la loi, mais aussi d’un texte réglementaire.
Les effets délétères de l’obésité normative sur le corps social ont été largement dénoncés : « Qui dit inflation
dit dévalorisation : quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu’une oreille distraite 14. »
Finissons sur une note positive. Cette inflation de textes
– et l’exposition grandissante au risque réglementaire qu’elle induit
– est toutefois créatrice d’emplois. En atteste l’augmentation des effectifs dans les directions de conformité dans les banques.
1. JORF n° 0175 du 28 juillet 2017, texte n° 3.
2. Circulaire du 30 janvier 1997, JORF 1er février 1997, p 1720. « Des « nouvelles » règles d’élaboration des textes (à propos d’une circulaire du 30 janvier 1997) », RTD Civ.
1997, p 780, n° 2, note N. Molfessis.
3. Circulaire du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit JORF n° 0157 du 8 juillet 2011 page 11835.
4. Rapport 2268 du 9 octobre 2014 par Mme de la Raudière, Rapporteure et M. R. Juanico.
5. La règle de la double suppression pour une création connaît quelques exceptions, notamment pour la primo application des lois et des ordonnances.
6. Au titre des exceptions figurent notamment les dispositions relatives à la procédure pénale.
7. Circulaire du Premier ministre relative à une méthode de travail gouvernemental exemplaire, collégiale et efficace. JORF n° 0123 du 25 mai 2017 texte n° 7. O. Beau, « La circulaire du Premier ministre sur “le travail gouvernemental” : une impression de “déjà-vu” ou une promesse de renouveau ? » : juspoliticum.com.
8. Rapport annuel du Conseil d’État – 1991.
9. CE, Ass., 24 mars 2006, société KPMG et autres, n° 288460.
10. Article 3 de la loi n° 96-517 du 14 juin 1996. C. Braud « L’évaluation des lois et politiques publiques », à propos des lois n° 96-516 et 96-517 du 14 juin 1996, Petites Affiches 07-08-1996, p 7. N. Molfessis, « L’application de la loi du 14 juin 1996, créant un Office parlementaire d’évaluation de la législation », RTD Civ 1997, p 783. L’auteur s’interroge sur le devenir de cet Office composé de parlementaires qui sont chargés d’évaluer des lois dont ils auront peut-être été les promoteurs.
11. Sont concernés les projets de loi ordinaire, de loi organique, et de loi de programmation autres que ceux relatifs aux finances publiques (art. 8 de la loi).
12. M. Attias, D 23 avril 1998, dernière actualité, p. 1.
13. Petites Affiches, 2 décembre 1998, p. 18 ; voir également Petites Affiches, 16 septembre 1999, p. 8.
14. Jurgensen, in Rapport public 1991 EDCE n° 43 (spéc. p. 20) intitulé « De la sécurité juridique ».
