Régulation et conformité : L’ambitieuse loi de modernisation de la justice – Focus sur l’action de groupe et les modes alternatifs de règlement des litiges

La loi de modernisation de la justice du XXIe siècle [1] (loi J21) est issue d’une réflexion de fond sur la nécessaire évolution de la justice face aux défis importants auxquels elle doit faire face.

La genèse de la loi. Mme Taubira, ministre de la Justice, avait confié une mission de réflexion à quatre groupes de travail, qui ont formulé 268 recommandations dans leurs rapports respectifs publiés courant 2013 [2] . Un débat national s’est tenu en janvier 2014 et un projet de réforme a été présenté en Conseil des ministres en septembre de la même année, avec un objectif affirmé d’améliorer la justice du quotidien et placer le citoyen au cœur du service public de la justice. Depuis, deux textes ont été adoptés par le Parlement. Tout d’abord une loi organique du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature et une loi ordinaire du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ( Loi J21 [3] ).

L’objectif de la loi J21 est de renforcer l’accès au droit, faciliter l’accès à la justice, améliorer son organisation et son fonctionnement. À cette fin, la loi revisite les dispositifs de règlement amiable des litiges, la procédure participative [4] et consacre un cadre légal commun aux actions de groupe, en matière judiciaire et administrative [5] . Nous nous attacherons à développer ces deux volets qui intéressent plus particulièrement le domaine bancaire [6] .

Sauf dispositions particulières, le texte est entré en vigueur le 20 novembre 2016 [7] .

Favoriser les modes alternatifs de règlement des litiges (MARL)

Plusieurs textes récents visent à inciter les parties à rechercher un mode de règlement extra-judiciaire des litiges. Il en est ainsi de l’ordonnance n° 2015-1033 du 20 août 2015 de transposition de la directive 2013/11/ UE relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation (RELC), qui ouvre l’accès à la médiation pour tous les litiges de consommation. Cette obligation n’était pas novatrice dans le domaine bancaire qui connaissait déjà un processus de médiation obligatoire, mais elle a obligé les acteurs professionnels à revoir leur procédure de médiation pour être en conformité avec les nouvelles dispositions légales [8] .

Le décret n° 2015-282 du 11 mars 2015 [9] visait, entre autres dispositions, à inciter les justiciables à entreprendre une démarche amiable avant de saisir les tribunaux [10] . À cette fin, depuis le 1er avril 2015, l’acte de saisine (assignation, requête ou déclaration [11] ) adressée à une juridiction de première instance doit mentionner les démarches entreprises par les parties en vue de parvenir à une résolution amiable du litige, qui peut être la médiation, la conciliation, la procédure participative ou même la négociation directe entre les parties. Cette règle, d’application générale, concerne tous les litiges en matière civile et commerciale, la seule exception tenant à l’urgence ou à la matière considérée, en particulier lorsqu’elle intéresse l’ordre public. En l’absence de démarche amiable avant un recours judiciaire, le juge a la faculté de proposer aux parties une mesure de conciliation ou de médiation [12] .

La loi J21 complète le dispositif existant par plusieurs mesures [13] . S’appuyant sur le rapport d’une mission interministérielle d’évaluation de la médiation et de la conciliation, elle rend obligatoire la tentative de règlement amiable, avant la saisine du juge, pour les litiges de petit montant (moins de 4 000 euros). Ces derniers peuvent faire l’objet d’une déclaration au greffe auprès du tribunal d’instance et de la juridiction de proximité [14] .

Alors que le décret du 11 mars 2015 préconisait cette démarche sans en sanctionner le manquement, le juge peut dorénavant prononcer d’office l’irrecevabilité de la demande si la tentative préalable de règlement amiable n’est pas prouvée. Trois situations font exception à la règle : lorsque les parties ont sollicité l’homologation d’un accord, lorsqu’elles justifient d’autres diligences entreprises pour parvenir à une résolution amiable ou d’un motif légitime, ou lorsque leur droit d’avoir accès au juge dans un délai raisonnable est mis en péril.,Pour faciliter les MARL, plusieurs mesures sont prévues. Tout d’abord, le nouveau cadre de l’action de groupe instauré par la loi J 21 impose l’envoi d’une mise en demeure préalable à l’action, de façon à ouvrir une période de négociation de quatre mois (six mois en matière de discrimination salariale) avant l’introduction de l’action.

Il doit être établi, pour l’information des juges, une liste des médiateurs dressée par chaque cour d’ appel [15] .

Le recours à la procédure participative est autorisé alors même que le juge est déjà saisi du litige [16] . Les parties à un différend pourront s’engager à œuvrer conjointement et de bonne foi à la résolution amiable de ce dernier ou à la mise en état de leur litige y compris après saisine du juge, ce que le décret du 11 mars 2015 précité n’admettait pas. La convention conclue par les parties peut faire état des actes contresignés par avocats que les parties s’accordent à établir, ce qui donne un rôle aux avocats dans la résolution amiable des litiges [17] .

Enfin, la médiation administrative est instituée à l’initiative du juge ou des parties [18] .

Les nouveaux domaines de l’action de groupe

Historiquement, l’action de groupe a été introduite par la loi « Hamon » du 17 mars 2014 qui l’a cantonnée en matière de consommation et de concurrence [19] (action de groupe Consommation). La loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation du système de santé, dite loi « Santé », a ensuite instauré une action de groupe en matière de santé [20] .

La loi J21 ouvre l’action de groupe à d’autres domaines du droit : discrimination avec une déclinaison particulière

dans le Code du travail, environnement et protection des données à caractère personnel.

La loi institue un régime commun à ces nouvelles actions, également applicable à l’action de groupe santé [21] , relevant tant du juge judiciaire que du juge administratif [22] . Ce cadre s’applique, sous réserve des dispositions spécifiques à ces actions, en matière de discriminations directes ou indirectes [23] , de relations relevant du Code du travail [24] , en matière environnementale [25] , de santé [26] et de données à caractère personnel [27] .

Ce régime commun a vocation à être applicable à tous les secteurs dans lesquels des actions de groupe pourront être exercées dans le futur. Toutefois, bien qu’il ait été évoqué lors des travaux préparatoires d’inclure l’action de groupe Consommation, elle reste en dehors de ce nouveau cadre et demeure régie exclusivement par le dispositif issu de la loi du 17 mars 2014 intégré dans le Code de la consommation [28] .

Les règles communes à « l’action de groupe de droit commun » (L. art. 60 à 92)

Les dispositions relatives aux actions de groupe ne sont applicables qu’aux actions dont le fait générateur de responsabilité ou le manquement est postérieure à l’entrée en vigueur de la loi, soit le 20 novembre 2016 (art. 92-II de la loi).

Pour une meilleure appréhension de ces nouvelles règles au regard des règles bien connues régissant l’action de groupe Consommation, nous avons choisi de les présenter à travers un tableau comparatif (voir pages suivantes).

Le cadre commun aux nouvelles actions issues de la loi J21 et à l’action de groupe « santé » est désigné sous l’intitulé « AG de droit commun ».

Les évolutions à venir

Cette loi ne constitue vraisemblablement pas la dernière étape dans la mise en place de l’action de groupe dans le droit procédural. Un rapport d’information de l’Assemblée nationale d’octobre 2016 sur le bilan d’application de la loi Consommation [29] fait état, pour ce qui concerne la mise en œuvre de l’action de groupe Consommation, des difficultés d’application relevées lors des auditions conduites par les rapporteurs. Ces difficultés sont de plusieurs ordres : conditions de lancement de l’action, qui apparaissent trop restrictives du fait du nombre des associations qualifiées pour introduire l’action, et des moyens nécessaires pour prendre en charge une telle procédure ; longueur et contraintes de la procédure tenant notamment à la difficulté d’apporter une preuve en ce domaine ; quantification des préjudices subis, qui se heurte à des difficultés du fait de l’exclusion du préjudice moral et qui aurait justifié, selon les associations de consommateurs, qu’une possibilité de forfaitisation du préjudice soit ouverte. La concurrence avec d’autres types de procédures, notamment les actions conjointes menées par des avocats, est également citée au titre des freins de même que la position des tribunaux qui aborderaient avec prudence cette nouvelle procédure, et auraient tendance à inviter les parties à recourir à la médiation [30] .

Les rapporteurs concluent à la nécessité de « rendre cette procédure plus efficace et plus fluide » et proposent trois axes de réflexion qui visent à ouvrir la possibilité de lancer la procédure à des associations ad hoc ou à la direction générale de la concurrence, la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), créer un tribunal spécialisé dans le traitement des actions de groupe, et enfin étudier la création d’un fonds de soutien pour aider les associations à financer l’action de groupe. La création d’un fonds de participation au financement de l’action de groupe était prévue par le projet de loi « égalité et citoyenneté » adopté le 22 décembre 2016.

Ce fonds doté de la personnalité morale, devait être alimenté par une majoration des amendes prononcées par les juridictions répressives lors de procès à l’occasion desquels est portée devant elles une des actions de groupe mentionnées dans la loi J21 du 18 novembre 2016 [31] . Cette disposition a été sanctionnée par le Conseil constitutionnel au motif de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi constituée par cette disposition [32] . Elle a donc été supprimée de la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté [33] .

La chronique Régulation et conformité est assurée par Myriam Roussille, Martine Boccara et Emmanuel Jouffin.

1 Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016, JO du 19 novembre. 2 « La Justice et l’office du juge au XXIe siècle », piloté par l’Institut des Hautes Etudes sur la Justice (IHEJ) rapport de mai 2013 ; « le juge du XXIe siècle, l’organisation de son travail, sa mission, le métier de greffier et l’évolution de ses missions », dirigé par Pierre Delmas-Goyon, ancien Premier président de la cour d’appel d’Angers, rapport de décembre 2013 ; « la Cour de cassation, missions, organisation et périmètre d’intervention du ministère public » piloté par Jean-Louis Nadal, procureur général honoraire près de la Cour de cassation, rapport de novembre 2013 ; « les juridictions du XXIe siècle » piloté par Didier Marshall, premier président de la cour d’appel de Montpellier, rapport de décembre 2013. 3 Le Conseil constitutionnel a été saisi de recours portent notamment sur les articles définissant le socle commun en matière d’action de groupe dont la rédaction ne garantit pas, selon les requérants, le principe de sécurité juridique. Le Conseil constitutionnel a validé le projet de loi le 17 novembre 2016 (n° 2016-739 DC). 4 Titre II « Favoriser les modes alternatifs de règlement des litiges ». 5 Titre V « Coordonner l’accès collectif au juge ». 6 Sur l’ensemble de la loi : « Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle » E Dupic / GP 41/2016, pp. 14-17. 7 Sur les dates d’entrée en vigueur des principales mesures de la loi J21, cf. http://www. justice.gouv.fr/art_pix/entrees_en_vigueur_dispositions_J21.pdf 8 Ord. n° 2015-1033 du 20 août 2015 relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation, JORF du 21 août 2015 ; décrets d’application n° 2015-1382 du 30 octobre 2015 et n° 2015-1607 du 7 décembre 2015 ; « L’essor des modes alternatifs de règlement des litiges en matière bancaire », M. Boccara, Banque et Droit n° 163 sept. oct. 2015. 9 Décret n° 2015-282 du 11 mars 2015 relatif à la simplification de la procédure civile à la communication électronique et à la résolution amiable des différends, art. 18 et 19 (JORF n° 0062 du 14 mars 2015 page 4851) et Circulaire du 20 mars 2015 de présentation du décret n° 2015-282 du 11 mars 2015 relatif à la simplification de la procédure civile, à la communication électronique et à la résolution amiable des différends NOR : JUSC1505620C BOMJ n° 2015-04 du 30 avril 2015 – JUSC1505620C, p 9. 10 A. Mazenq, « Mention de la tentative de négociation dans l’assignation : un pétard mouillé ? », D. Actualités, 8 mars 2015 ; « Le décret n° 2015-282 du 11 mars 2015 relatif à la simplification de la procédure civile à la communication électronique et à la résolution amiable des différends », Y. Strickler, Procédures n° 6, juin 2015, étude 6 ; D. Landry, « La résolution amiable des différends – Les modifications apportées au Code de procédure civile par le décret du 11 mars 2015 », JCP G n° 16, 20 avril 2015, 464. 11 CPC art. 56 et art. 58 modifiés, avant-dernier al. 12 Décret art. 21 ; C. proc. civ., art. 127 nouveau. 13 Thomas Clay, « L’arbitrage, les modes alternatifs de règlement des différends et la transaction dans la loi “Justice du XXIe siècle” », JCP G. n° 48, 28 nov. 2016, doctr. 1295 ; C. Boillot, « Justice du XXIe siècle : action de groupe et règlement amiable », GP 7/2017, pp. 17-21. 14 L. art. 4. 15 L’art. 8 créant un article 22.1-A de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 ; un décret en Conseil d’État doit être publié dans les six mois à compter de la promulgation de la loi pour en préciser les modalités. P. Bertrand, « Modes alternatifs de règlement des litiges : la liste des médiateurs dans chaque cour d’appel : nouvelle exigence de la loi J21 », GP 7/2017, pp. 17-21. 16 L. art. 9 modifiant les articles 2062 et suiv. du Code civil relatifs à la convention de procédure participative. 17 Article 2063 du Code civil ; les conditions sont prévues par décret en Conseil d’Etat. 18 En pratique le recours à la conciliation, opérée par le juge, est remplacé dans le Code de justice administrative, par celui à la médiation, opérée par un tiers, et étendu aux litiges nationaux, L. art 5 - Titre Ier du livre Ier, nouv. Chapitre IV du Code de justice administrative ; J. M. Le Gars, « La juridiction administrative saisie par la médiation ? », AJDA 40/2016. 19 C. consom. art. L 423-1 et suiv. « L’introduction de l’action de groupe dans le paysage procédural français », M. Boccara, Banque et Droit Hors-série nov. 2014. A ce jour, neuf actions ont été introduites depuis la promulgation de la loi : http://www.conso. net/content/laction-de-groupe-consommation. 20 Articles L. 1143-1 à L. 1143-22 du Code de santé publique (CSP) ; Décret n° 2016/1249 du 26 septembre 2016 relatif à l’action de groupe en matière de santé JORF 27 septembre 2016. K. Haeri et B. Javaux « L’action de groupe en matière de produits de santé : une procédure complexe à l’efficience incertaine », Dalloz 6/2016, p 330-335 ; BRDA 3/2016, p 23-25. 21 L. art. 60 à 85. 22 L. art 85 à 86 avec une action spécifique en matière de discrimination imputable à un employeur dans le cadre de la fonction publique : art. 88 ; F. Blanco, « L’action de groupe en reconnaissance de responsabilité devant le juge administratif », AJDA 40/2016. 23 L. art 86. 24 L. art. 87. Etude par A Bugada, « L’action de groupe en matière de discrimination dans les relations du travail », JCP S n° 4-2017, 1028. 25 L. art. 89. 26 L. art. 90. 27 L. art. 91 ; S Amrani Mekki, « Le socle commun procédural de l’action de groupe de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle. A propos de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 », JCP G 50/2016, 1340 ; V. Orif, « L’élaboration dans la loi J21 d’un modèle général d’action de groupe : un essai à transformer », GP 31/01/17, n° 5, p. 80- 86 ; « Les différentes actions de groupe après la loi de modernisation », BRDA 2/2017, pp. 19-23. 28 Rapport Sénat n° 121 p. 90 ; L. art 92-I. 29 Rapport d’information de l’Assemblée nationale n° 4139 du 19 octobre 2016 relatif à la mise en application de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation. 30 L’action opposant Paris Habitat OPH au syndicat du logement et de la consommation a ainsi été clôturée par un accord de médiation. 31 Article 217. 32 Décision n° 2016-745 DC du 26 janvier 2017 « les dispositions contestées subordonnent la majoration de l’amende prononcée par une juridiction répressive à la condition que la partie civile ait porté devant elle son action de groupe. En faisant ainsi dépendre la sanction encourue du choix de la partie civile de porter son action devant le juge pénal plutôt que devant le juge civil, les dispositions contestées créent, entre les défendeurs, une différence de traitement injustifiée ». 33 Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, JORF du 28 janvier 2016.