Quel recours à l’encontre des décisions de la BCE dans le cadre du MSU ?

1. L’arrêt rendu le 19 décembre 2018 offre pour la première fois à la Cour de justice l’occasion de se prononcer sur les conséquences de la mise en œuvre du mécanisme de surveillance unique (MSU), premier pilier de l’Union bancaire adopté en réponse à la crise de 2008, qui a transféré la surveillance des établissements nationaux des pays membres de la zone euro les plus importants aux autorités européennes et plus spécialement à la Banque centrale européenne. Le règlement n° 1024/2013 du 15 octobre 2013 a ainsi confié des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements à la BCE. Parmi ces compétences figure, aux termes de l’article 6 dudit règlement, l’évaluation des notifications d’acquisitions et de cessions de participations qualifiées dans les établissements de crédit, c’est-à-dire de participations susceptibles d’exercer une influence notable sur la gestion de l’établissement. L’objectif de ce contrôle est d’assurer que les personnes physiques ou morales détenant ces participations ne risquent pas de mettre en péril l’intégrité et le bon fonctionnement du secteur bancaire. Il s’agit plus précisément de vérifier que l’acquéreur jouit d’une bonne réputation et de la solidité financière indispensable à satisfaire les exigences prudentielles imposées à l’établissement. Pour s’acquitter de ces missions, la BCE s’appuie en réalité sur les autorités compétentes nationales ^[1] qui continuent à jouer un rôle fondamental dans la supervision bancaire. Ces procédures dites complexes – dans lesquelles les autorités de l’Union et celles d’un Etat membre se voient attribuer des fonctions distinctes mais interdépendantes – ne sont pas soumises à un régime prédéfini. La Cour s’est toujours prononcée au cas par cas sur le contrôle juridictionnel de ces procédures complexes en analysant les rôles respectifs des différentes autorités dans le processus décisionnel et en recherchant quelle autorité dispose d’un réel pouvoir de décision ^[2] . Si c’est bien encore une fois la méthode utilisée par la Cour, cet arrêt témoigne toutefois de l’importante intégration qui a été réalisée par l’Union bancaire en affirmant que le contrôle de la légalité des actes adoptés dans ce cadre relève du pouvoir exclusif des juges de l’Union.
2. S’agissant en l’espèce plus spécialement des notifications d’acquisitions qualifiées dans les établissements de crédit, les informations sont déposées auprès des autorités nationales du lieu où l’établissement de crédit est établi. Ce sont encore les autorités nationales qui évaluent l’acquisition proposée et transmettent à la BCE une proposition de décision. Dans ces conditions, la question de la répartition des pouvoirs et des juridictions susceptibles d’être compétentes pour les recours susceptibles d’être engagés à l’encontre des décisions des autorités ne manque pas de se poser. C’est dans ce contexte qu’a été saisie la Cour de Justice dans le cadre d’un litige opposant Silvio Berlusconi et sa société Fininvest aux autorités italiennes compétentes, la Banca d’Italia et l’IVASS.
3. Suite à la condamnation définitive de M. Berlusconi par la Cour de cassation italienne pour fraude fiscale le 1er août 2013, les autorités italiennes du secteur bancaire ont décidé que celui-ci avait cessé de remplir la condition d’honorabilité nécessaire à la détention de parts dans une compagnie financière holding mixte, exigeant ainsi qu’il cède sa participation. Cette décision a été attaquée par M. Berlusconi et Fininvest qui ont obtenu gain de cause devant le Conseil d’État italien sur des questions d’application de la loi dans le temps. Entre-temps, la Compagnie financière dans laquelle il détenait des parts a été absorbée par sa filiale établissement de crédit, en conséquence de quoi Fininvest est devenue directement titulaire d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit. La Banque d’Italie et la BCE ont estimé que cette participation devait ainsi donner lieu à une nouvelle autorisation. La Banque d’Italie a transmis une proposition de décision le 23 septembre 2016 émettant un avis défavorable aux acquéreurs de la participation, invitant la BCE à s’opposer à l’acquisition. Cette dernière, conformément à la proposition émise par l’autorité nationale, s’est opposée à l’acquisition, estimant que la condition d’honorabilité imposée aux détenteurs de participation qualifiée n’était pas satisfaite. C’est dans ce contexte que M. Berlusconi et Fininvest ont attaqué la décision de la BCE par la voie d’un recours en annulation devant le Tribunal de l’Union européenne ^[3] , mais aussi saisi les juridictions italiennes, en vue d’obtenir l’annulation des actes de la Banque d’Italie, et le Conseil d’État italien, afin de faire valoir que la proposition de décision de la Banque d’Italie méconnaissait l’autorité de chose jugée de la précédente décision rendue par ce dernier. C’est dans le cadre de cette dernière procédure que le Conseil d’État italien a saisi la Cour de justice par voie de question préjudicielle afin de savoir si les recours engagés à l’encontre des actes préparatoires établis par l’autorité de contrôle nationale devaient être soumis aux juges nationaux ou à la compétence exclusive des juges de l’Union.
4. La Cour fixe les critères de répartition entre les compétences des juges nationaux et des juges de l’Union. Si l’acte pris par l’autorité nationale est une étape nécessaire à l’adoption d’un acte par les autorités de l’Union, les juridictions nationales sont alors compétentes pour en apprécier la légalité. En revanche, lorsque les autorités nationales n’adoptent que des actes préparatoires à une décision finale d’une institution de l’Union – celle-ci ayant alors une compétence décisionnelle exclusive –, seuls les juges de l’Union sont alors compétents. La Cour estime ici à propos de la procédure adoptée dans le cadre du MSU, que l’éventuelle implication des autorités nationales dans le cours de la procédure ne remet pas en cause leur qualification en tant qu’actes de l’Union car la BCE demeure seule titulaire du pouvoir de décision, et dispose en la matière d’un pouvoir d’appréciation total, n’étant pas liée par les propositions présentées par l’autorité nationale. Elle en déduit, se fondant sur l’article 263 du TFUE qui confère aux juges de l’Union la compétence exclusive pour contrôler la légalité des actes pris par les institutions de l’Union, que ceux-ci sont seuls compétents pour statuer sur la légalité des actes adoptés dans le cadre du MSU. Les juges de l’Union – en l’occurrence le tribunal de l’Union européenne – devront ainsi apprécier l’éventuelle illicéité des procédures et propositions des autorités nationales qui ont contribué à la décision prise par la BCE. En outre, et dans la mesure où il s’agit d’une compétence exclusive conférée aux juges de l’Union, les juges nationaux sont totalement mis à l’écart, et ce quelle que soit la procédure engagée. La Cour précise en effet qu’est exclu tout recours devant les juridictions nationales, que celles-ci soient saisies par voie d’action ou par le biais d’une action spécifique pour violation de l’autorité de la chose jugée s’attachant à une décision de justice nationale.
5. Cette solution est ainsi révélatrice de la très forte intégration réalisée par le MSU en matière de supervision bancaire, qui ne conduit pas à un partage des compétences entre BCE et autorités nationales mais bien à une concentration des pouvoirs entre les mains de la BCE, l’intervention des autorités nationales obéissant simplement à une logique d’exercice décentralisée de ses pouvoirs comme le relève l’avocat général Manuel Campos Sanchez-Bordona . Celui-ci relève d’ailleurs que cette logique figure dans la plupart des procédures complexes créées dans le cadre de l’Union bancaire. Cette décision de la Cour, la première à propos du MSU, conforte ainsi le processus d’intégration européenne voulu par les autorités à la suite de la crise financière de 2008 en matière bancaire.

RENVOI PRÉJUDICIEL – SURVEILLANCE PRUDENTIELLE DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT – ACQUISITION D’UNE PARTICIPATION QUALIFIÉE – MSU – POUVOIR DÉCISIONNEL EXCLUSIF DE LA BCE.