1. Cet arrêt du Tribunal de l’Union européenne constitue une parfaite illustration des nouveaux contentieux qui ont vu le jour à la suite de la crise financière de 2008 et de la crise des dettes souveraines qui a suivi. Tout d’abord, les mesures radicales adoptées par les institutions de l’Union européenne et les nouveaux pouvoirs qui leur ont été octroyés sont aujourd’hui fréquemment contestées, que ce soit par les États eux-mêmes, les établissements bancaires ou encore, comme en l’espèce, par des investisseurs privés ayant subi des pertes financières à la suite des mesures adoptées. Les décisions ou prises de position de la BCE au titre de sa politique monétaire[1] ou de ses attributions en matière bancaire[2] sont ainsi remises en cause de manière récurrente devant les juridictions européennes. Cet arrêt montre aussi que la restructuration de la dette grecque imposée aux investisseurs privés n’en finit pas d’alimenter le contentieux devant les juridictions nationales comme devant les juridictions européennes[3]. Dans un premier temps, les autorités grecques avaient passé avec les investisseurs privés un accord d’échanges de titres (Private Sector Involvment – PSI), avec une décote de 53,5 %, avant d’adopter le 23 février 2012 une loi généralisant ce dispositif y compris pour les investisseurs qui avaient refusé de conclure l’accord. Les détenteurs de titres ont ainsi été soumis à cet échange par l’application de clauses d’action collective. C’est dans ce contexte que des investisseurs privés contraints de participer à cet échange, ayant subi des pertes financières à la suite de l’adoption de la loi grecque n° 4050/2012 ayant modifié unilatéralement et rétroactivement les termes contractuels des titres de créances cherchent par tous moyens à contester ces mesures, invoquant notamment la violation de leur droit de propriété[4] et tentent de mettre en cause la responsabilité de la BCE pour avoir participé – ou approuvé – les mesures de restructuration adoptées par le gouvernement grec. C’est déjà la troisième fois que le Tribunal de l’Union européenne est saisi par des créanciers cherchant à mettre en cause la responsabilité non contractuelle de la BCE dans cette restructuration, en se fondant à chaque fois sur des moyens différents[5].
2. En l’espèce, les détenteurs des titres reprochaient à la BCE d’avoir omis, dans son avis du 17 février 2012, d’attirer l’attention du gouvernement grec sur le caractère illégal de l’opération de restructuration envisagée et d’engager sa responsabilité sur le fondement des articles 268 et 340 du TFUE. Écartant les arguments de la BCE relatifs à l’irrecevabilité de la demande comme étant prescrite et fondée sur l’incompétence du Tribunal, cette affaire donne l’occasion au Tribunal de préciser les conditions de recevabilité de l’action en indemnité puis de déterminer si, en l’espèce, les conditions de fond de la mise en œuvre la responsabilité de la BCE étaient réunies.
3. Le Tribunal écarte les arguments avancés par la BCE pour contester la recevabilité de l’action en indemnité. Celle-ci estimait en effet qu’une telle action, fondée sur un simple avis dans lequel elle aurait omis d’aviser la République hellénique de possibles illégalités entachant son projet de loi était irrecevable. Si la Cour de justice a déjà à plusieurs reprises fermé la voie à la contestation par la voie de recours en annulation d’actes émanant des institutions en charge de la politique monétaire n’ayant pas de caractère juridiquement contraignant[6], est-il possible de leur imputer les dommages qui résulteraient d’un tel acte ? S’appuyant très largement sur la jurisprudence visant les recours en indemnisation engagés contre le Médiateur[7], le Tribunal estime que la recevabilité d’un recours en indemnité ne dépend pas du caractère décisionnel ou contraignant de l’acte à l’origine du dommage allégué. Il ajoute de manière générale que la recevabilité de l’action en responsabilité ne saurait dépendre du caractère contraignant ou non de l’acte, car cela irait à l’encontre de l’objet et de l’effectivité de cette voie de recours, ouvrant ainsi très largement le recours en indemnité à l’égard des initiatives de la BCE quand bien même la voie d’un recours en annulation serait-elle fermée. Quant à la question de savoir s’il était possible de reprocher à la BCE une omission, le Tribunal considère qu’il s’agit d’une question qui relève du fond et non de la recevabilité du recours.
4. S’agissant ensuite d’apprécier au fond la responsabilité de la BCE, le droit à réparation fondé sur l’article 340 du TFUE suppose la réunion de trois conditions. Il convient tout d’abord de vérifier si la règle de droit violée a pour effet de conférer des droits aux particuliers et si cette violation est suffisamment caractérisée ; d’établir la réalité du dommage et le lien de causalité direct entre la violation de l’obligation qui incombe à l’auteur de l’acte ; et le dommage subi par les personnes lésées. Mais préalablement à l’examen de ces conditions, le Tribunal rappelle la portée des avis de la BCE, préalable nécessaire pour déterminer l’intensité de ses obligations et par conséquent sa possible mise en cause. Le Tribunal constate tout d’abord que lorsque la BCE est consultée par les autorités nationales sur un projet de réglementation, cet avis ne lie pas l’État membre destinataire. Il ajoute que la BCE jouit d’un large pouvoir d’appréciation à raison des évaluations particulièrement complexes d’ordre économique et social auxquelles elle doit se livrer. Il paraît ici assez clair qu’il s’agit d’octroyer une certaine marge de manœuvre – et surtout une certaine marge d’erreur – à la BCE afin de ne pas paralyser son action ou d’exposer trop facilement ses actions à des recours si elles se révélaient par la suite inefficaces voire néfastes. L’intégration de la complexité – mais aussi de la rapidité des décisions que doivent prendre les autorités monétaires de l’Union européenne – influence ainsi l’étendue de leurs obligations. On retrouve ici un argument figurant dans les arrêts Gauweiler[8] et Weiss[9] dans lesquels les requérants contestaient la validité de décisions adoptées en matière monétaire. La Cour avait en effet considéré que s’agissant de choix techniques, imposant des prévisions et appréciations complexes, il convenait de reconnaître aux institutions un large pouvoir qui ne peut être remis en cause qu’en cas d’erreur manifeste d’appréciation. Ce même argument est ici utilisé à propos d’une action en responsabilité dirigée contre la BCE. Le Tribunal en déduit que seule une méconnaissance manifeste et grave des limites du pouvoir de la BCE est susceptible d’engager sa responsabilité.
5. En quoi consistait ici pour les requérants la violation caractérisée de leurs droits ? Ils fondaient leur recours sur la violation par la loi hellénique du principe pacta sunt servanda d’une part, et du droit de propriété garanti par l’article 17 § 1 et 2 de la Charte des droits fondamentaux, d’autre part, estimant que la BCE aurait dû dans son avis alerter les autorités grecques de la violation de ces deux principes fondamentaux par le projet de loi qui lui avait été transmis pour avis. Le Tribunal estime qu’aucun de ces arguments n’établit une violation suffisamment caractérisée des règles conférant des droits aux particuliers, excluant toute responsabilité de la BCE. Si la solution n’est pas surprenante et s’inscrit dans le sillage de sa jurisprudence antérieure ayant fermé la voie à toute demande d’indemnisation dirigée contre la BCE à raison des mesures adoptées par les autorités grecques dans le cadre de la restructuration de sa dette, le raisonnement permettant au Tribunal d’aboutir à cette conclusion n’est pas à l’abri de toute critique.
6. Sur le fond, il semblait a priori logique de considérer qu’il n’y avait pas de violation manifeste ni du principe pacta sunt servanda, ni du droit de propriété. S’agissant du principe pacta sunt servanda, le Tribunal considère qu’il s’agit bien d’un principe général du droit de l’Union applicable aux contrats mais qu’il n’est pas avéré que la loi n° 4050/2012 ait entraîné une violation de ce principe, celui-ci pouvant être tempéré par le principe rebus sic stantibus. En effet, l’investissement dans des titres de créances étatiques présente certains risques dus au laps de temps important qui sépare l’émission des titres de leur paiement, laps de temps durant lequel des imprévus peuvent affecter les capacités financières de l’État émetteur des titres, justifiant le droit pour l’État de renégocier leur valeur. Quant à la violation du droit de propriété, l’argument n’avait pas plus de chance de prospérer. Il est en effet admis que son exercice puisse faire l’objet de restrictions justifiées par des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union[10]. Le Tribunal semble d’ailleurs largement puiser son inspiration dans un arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme à laquelle était posée cette même question, à savoir celle de la légitimité des atteintes au droit de propriété réalisée par la loi n° 4040/2012[11]. Le Tribunal prend soin de motiver abondamment la légitimité de l’atteinte au droit de propriété des détenteurs des titres, en se fondant tant sur des considérations liées au but poursuivi par la loi, à la nature des titres de créance détenus par les investisseurs et au contexte dans lequel l’échange obligatoire des titres avait été imposé. Le Tribunal estime tout d’abord que la loi hellénique était nécessaire pour maintenir la stabilité économique et permettre la restructuration de la dette, et plus généralement assurer la stabilité du système bancaire de la zone euro. Mais les restrictions au droit de propriété sont aussi justifiées par la nature même des créances, le Tribunal considérant que l’achat par un investisseur de titres de créances étatiques comporte un risque financier, et ajoute qu’en l’espèce, les requérants avaient acquis ces titres alors même que la crise financière grecque avait déjà éclaté et qu’ils étaient conscients de la situation économique hautement instable du pays. Est-ce à dire que si les créanciers avaient acquis leurs titres avant que la crise grecque ne soit connue, leur recours aurait pu prospérer ? C’est peu probable, le caractère légitime de l’atteinte au droit de propriété étant suffisamment étayée par ailleurs. On relèvera d’ailleurs que la Cour européenne des droits de l’homme avait écarté tout débat sur ce point estimant que même si les requérants n’étaient pas tous engagés dans des transactions de nature spéculative, ils devaient être conscients des aléas et risques avant même 2009, l’État grec émetteur faisant déjà face à un endettement et à un risque élevé.
7. Mais au-delà de la solution au fond qui n’est sans doute guère contestable, l’arrêt en profite pour déterminer la portée des obligations de la BCE lorsqu’elle délivre des avis consultatifs aux autorités nationales à propos de leurs projets législatifs en matière monétaire et bancaire. Est-elle alors tenue de veiller aux intérêts des particuliers susceptibles d’être affectés par ces mesures ? Le Tribunal affirme que les avis de la BCE n’ont ni pour destinataires des particuliers, ni pour objet principal les relations contractuelles entre un particulier et un État membre[12] et qu’elle ne serait donc pas tenue d’apprécier les conséquences desdites réglementations sur les droits et obligations des contractants. La BCE n’aurait en conséquence jamais l’obligation de dénoncer – ou d’alerter un État – de la possible violation du principe pacta sunt servanda. Or le Tribunal affirme au contraire à propos d’une éventuelle violation du droit de propriété que « le caractère fondamental de cette règle protégeant les particuliers et l’obligation correspondante pour la BCE de promouvoir son respect implique que ces particuliers sont en droit d’attendre qu’elle dénonce la violation d’une telle règle lors de l’exercice de ses compétences »[13]. Comment alors distinguer les droits dont la BCE doit assurer le respect de ceux dont elle n’a pas à dénoncer la violation alors même que le Tribunal affirme dans le même temps que le principe pacta sunt servanda constitue un principe fondamental de tout ordre juridique[14] ? Pourquoi faudrait-il effectuer un tri – et selon quels critères – parmi les règles de l’ordre juridique européen que la BCE devrait prendre en compte lorsqu’elle donne son avis aux autorités nationales sur des projets de réglementation ?
8. Le rejet des prétentions des détenteurs de titres grecs semblait ici inévitable au regard des précédents jurisprudentiels et peut indéniablement se fonder sur l’importance des intérêts en cause. Mais cette décision comporte toutefois certaines zones d’ombre s’agissant des obligations pesant sur la BCE et n’éteindra sans doute pas les débats entourant la légitimité de ses actions.
Politique économique et monétaire – BCE – Restructuration de la dette publique grecque – Implication du secteur privé – Clauses d’action collective – Échange obligatoire de titres de créance grecs – Créanciers privés – Avis de la BCE – Atteinte au droit de propriété – Absence de responsabilité de la BCE
[1] . TUE 4 mars 2015, aff. T-496/11, RU c/ BCE, Europe 2015, Étude 5, note D. Simon ; RDBF 2015. comm. 109, obs. Th. Bonneau ; Banque et Droit mai-juin 2015. 65, note J. Morel-Maroger ; Banque 2015 p. 91, obs. J.-P. Kovar et J. Lasserre Capdeville, D. 2015 p. 2145 obs. H. Synvet ; CJUE 16 juin 2015, aff. C-62/14, Gauweiler et autres, JCP 2015. 814, obs. Th. Bonneau ; D. 2015 p. 2145 obs. H. Synvet, Banque et Droit juillet-août 2015, p. 55, note J. Morel-Maroger ; CJUE 11 décembre 2018, aff. C-493/17, H. Weiss e. al., Banque et Droit n° 184, p. 66, note J. Morel-Maroger ; adde, C. Kleiner, Chronique de droit bancaire international, RDBF juillet 2019, 1.
[2] . M. Prek et S. Lefèvre, « Le contentieux de la surveillance prudentielle des établissements de crédit devant le tribunal de l’Union européenne » : JDE 2019, p. 99 ; F. Boucard, « La soumission de la BCE à un strict contrôle du juge », Banque et Droit n° 183, 2019, p. 6 ; TUE 16 mai 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank c/ BCE, aff. T-122/15, Europe 2017, comm. 281, note D. Simon, Rev. Banque, juillet-août 2017 p. 86 obs. J. Lasserre Capdeville et J.-P. Kovar, RDBF septembre-octobre 2017 comm. 198, note T. Samin et S. Torck, Banque et Droit n° 176, 2017, p. 45 note J. Morel-Maroger, confirmée par CJUE 8 mai 2019, aff. C‑450/17 P, commenté dans la présente chronique ; TUE 6 mai 2019, aff. T-281/18, ABLV Bank c/BCE, Europe, juillet 2019, comm. 266, note V. Michel.
[3] . Sur l’applicabilité des règlements européens de droit international privé et l’appartenance à la matière civile et commerciale des litiges, voir CJUE 11 juin 2015, aff. C-228/13, C-245/13, C-247/13 et C-578/13, Fahnenbrock, Banque et Droit n° 163, 2015, p. 59, note A. Tenenbaum ; Procédures 2015, n° 8, p. 16, note C. Nourissat CJUE, 15 nov. 2018, aff. C-308/17, Hellenische Republik c/ Leo Kuhn ; JDI 2019, n° 3, comm. 22, p. 861, note C. Kleiner ; D. 2018, p. 572, note F. Giansetto ; Procédures 2019, comm. 14, obs. C. Nourissat ; Banque et droit 2019, p. 54, note J. Chacornac ; Europe 2019, comm. 60, obs. L. Idot.
[4] . La violation du droit de propriété par des investisseurs grecs a également été invoquée, sans succès devant la Cour européenne des droits de l’homme, CEDH 21 juill. 2016, n° 63066/14, n° 64297/4 et n° 66106/14, Mamatas et autres c/ Grèce, BJB 2016, p. 527 note C. Kleiner.
[5] [5] . Le tribunal a déjà à deux reprises rejeté des actions en responsabilité dirigées contre des actes de la BCE dans le cadre de la restructuration de la dette grecque sur le fondement de la violation des principes de sécurité juridique, protection de la confiance légitime et d’égalité de traitement, voir TUE 7 octobre 2015, aff. T-79/13, Accorinti e.a c/BCE ; TUE 24 janvier 2017, aff. T. 759/15, Nausicaa, Europe mars 2017, comm. 101, note D. Simon. De la même manière, certains investisseurs ont cherché à mettre en cause les institutions européennes dans le cadre des mesures adoptées dans le cadre de la restructuration du secteur bancaire chypriote, CJUE gde. ch. 20 septembre 2016, Eleftheriou et autres c/ Commission et BCE, aff. jointes C-105/15 P à C-109/15 P, Banque et Droit n° 170, p. 51, note J. Morel-Maroger.
[6] . TUE 4 mars 2015, affaire T-496/11, Royaume-Uni soutenu par Royaume de Suède c/ BCE soutenue par Royaume d’Espagne et République française, Banque et Droit mai-juin 2015, p. 65, note J. Morel-Maroger ; CJUE, gde. ch., 19 juillet 2016, aff. Tadej Kotnik et al. c/ Državni zbor Republike Slovenije, aff. C-526/14, et CJUE, gde. ch., 20 septembre 2016, Eleftheriou et autres c/ Commission et BCE, aff. jointes C‑105/15 P à C‑109/15 P, Banque et Droit n° 170 p. 51, note J. Morel-Maroger
[7] . CJUE 23 mars 2004, Médiateur c/ Lamberts, aff. C-234/02 P.
[8] . CJUE 16 juin 2015, aff. C-62-14, Gauweiler et autres, Banque et Droit n° 162, juillet-août 2015, p. 55, note J. Morel-Maroger, JCP 2015. 814, obs. T. Bonneau ; Europe 2015. Repère 7, obs. D. Simon, D. 2015, p. 2145, obs. H. Synvet
[9] . CJUE 11 décembre 2018, aff. C-493/17, H. Weiss et al., Banque et Droit n° 184, p. 66, note J. Morel-Maroger.
[10] . CJUE 20 septembre 2016, Ledra Advertising c/ Commission et BCE, aff. jointes C-8/15 P à C-10/15 P.
[11] . CEDH 21 juillet 2016, Mamatas et autres c/ Grèce, n° 63066/14, 64297/14 et 66106/14. La Cour avait notamment jugé que les clauses d’action collective et la restructuration de la dette publique obtenue grâce à elles constituaient une mesure appropriée et nécessaire à la réduction de la dette publique grecque et à la prévention de la cessation des paiements de l’Etat.
[12] . Pt 81 de l’arrêt.
[13] . Pt 98 de l’arrêt.
[14] . Pt 79 de l’arrêt
