Ce titre rappelle le « Faire mieux avec moins » lancé de temps à autre par certains et souvent sans lendemain. Mais, cette fois, il ne s’agit pas d’un slogan politique destiné à être relayé par les médias, mais d’une analyse approfondie et argumentée dans le domaine bancaire et financier d’un groupe de juristes spécialisés et expérimentés appartenant, pour les uns au monde académique, pour les autres à de grands cabinets ou institutions financières, ainsi qu’à l’ensemble des associations bancaires européennes. L’initiative est française et le groupe ad hoc d’experts a bénéficié du soutien de la branche française de l’Association européenne pour le Droit bancaire et inancier (AEDBF France), mais les travaux ont été menés à l’échelle européenne, grâce notamment à l’implication des autres branches nationales de l’AEDBF et de l’association faîtière. La direction en a été assurée par Élisabeth Delahousse, responsable des affaires européennes de la Fédération nationale du Crédit Agricole, assistée par un conseil scientifique composé de quatre professeurs reconnus : Blanche Sousi, professeur émérite de l’Université Lyon 3, Anne-Claire Rouaud, professeur de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Pauline Pailler, professeur de l’Université Paris Cité et Francesco Martucci, professeur de l’Université Paris Panthéon-Assas. De nombreux autres contributeurs réputés, de multiples États membres, y ont participé. Le rapport final est préfacé par Jacques de Larosière, qui a suivi les travaux depuis le début, ce qui donne une idée du sérieux et de la qualité du travail et du résultat.
Le point de départ est le suivant : « Le corpus de normes est très complexe, difficilement lisible et trop souvent sans véritable fondement politique ou juridique ni contrôle effectif ». Le constat ne surprendra pas, d’autant qu’il vise un secteur particulièrement réglementé, à tous les niveaux et de toutes les manières, le secteur bancaire et financier. Dénoncé très tôt par le Doyen René Savatier, dans un article prémonitoire intitulé « L’inflation législative et l’indigestion du corps social »1, article qui avait exceptionnellement reçu les honneurs d’un grand journal du soir2, le constat est aujourd’hui général. De nombreux exemples sont donnés et chiffrés, qui donnent le tournis.
L’origine de cette « production industrielle de textes », pour reprendre l’expression du regretté Professeur Bruno Oppetit3, est diagnostiquée par le rapport : d’une part, la démultiplication des niveaux de normes à l’échelon européen et leur diversification, mais également les recommandations, orientations et, plus encore, les foisonnantes « questions-réponses » ; d’autre part, ce qui explique en partie ce qui précède, les nombreuses et de plus en plus systématiques délégations du pouvoir d’édicter des normes à des sortes d’agences, dont les Autorités européennes de surveillance dans le domaine bancaire et financier.
Le résultat est connu : une complexité qui entrave l’action et la compétition des établissements européens avec leurs concurrents situés hors d’Europe. Le constat est à cet égard le même que celui fait par les rapports Letta4 et Draghi5 dans le domaine économique général. Mais aussi, sur un plan plus juridique, une insécurité juridique, une porosité entre supervision et réglementation, et un déplacement du pouvoir normatif au regard du principe démocratique.
Alors, que faire ? Là est la vraie question que le rapport « Less is more » n’élude pas. Il ordonne ses propositions autour de quatre axes :
– stabiliser et simplifier le cadre normatif et renouveler l’accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » ;
– renforcer la consultation et la transparence aux niveaux 2 et 3 ;
– revoir les règlements fondateurs des Autorités européennes de surveillance (« ESAs »), en particulier pour diversifier leur gouvernance, limiter leur droit d’adopter des recommandations et orientations, renforcer les principes de proportionnalité et de subsidiarité ;
– renforcer le contrôle des actes de niveau 2 et 3.
Comme on l’aperçoit dans ces têtes de chapitre, les analyses et propositions ne sont pas que de forme, mais aussi de fond ; elles ne sont pas que techniques, mais aussi politiques.
Mais la richesse du rapport va bien au-delà de ces quelques aperçus et mérite une lecture attentive. C’est par cette invitation insistante que l’on conclura. n
