Inconstitutionnalité du transfert d’office d’un portefeuille d’assurance : Les pouvoirs de l’ACPR battus en brèche par un mystérieux droit de propriété

Lorsque la solvabilité d’un assureur ou l’intérêt de ses clients sont menacés voire compromis, l’ACPR peut prendre des mesures de police administrative [1] et, à ce titre, prononcer le transfert d’office de tout ou partie du portefeuille de contrats d’assurance porté par l’organisme défaillant [2] .

Cette mesure, qui de disciplinaire est devenue conservatoire depuis l’ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010, fut diligentée à l’encontre d’une société d’assurance mutuelle après l’échec d’un programme de rétablissement.

Exerçant deux recours contre cette décision, ladite société sollicita du Conseil d’Etat le renvoi au Conseil constitutionnel d’une QPC relative à la conformité du transfert d’office d’un portefeuille d’assurance aux droits et libertés garantis par la Constitution, spécialement la liberté d’entreprendre, la liberté contractuelle et le droit de propriété. Jugée sérieuse par la haute juridiction administrative, cette question fut transmise au Conseil constitutionnel qui, dans la décision rapportée, censure partiellement l’article L. 612-33 I 8° du code monétaire et financier pour contrariété à l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Ce faisant, le Conseil s’est donc cantonné au grief portant sur la conformité du transfert d’office de portefeuille à la protection constitutionnelle du droit de propriété.

Sur le fond, la décision confirme l’extension de cette protection à des formes singulières de propriété qui, après les oeuvres de l’esprit et les créances, porte ici sur des contrats [3] . Au passage, elle écorne un peu plus les traditionnels canons de notre droit des biens qui, définissant la propriété par les pouvoirs étroitement circonscrits qu’elle réserve à son titulaire, suppose la matérialité de son objet. Cette conception subjective est certes fragilisée par l’apparition des propriétés intellectuelles, l’incorporalité croissante des richesses et la réification de certains droits personnels. Toutefois, s’il est plausible que de tels droits s’émancipent du lien d’obligation qui les engendre pour être traités à certains égards comme des biens, il semble douteux que ce lien tout entier, dans sa dimension tant active que passive, puisse s’abstraire de lui-même pour accéder à un traitement similaire. De fait, un contrat se prête difficilement à une relation privative telle que chacune de ses parties puisse souverainement en disposer en se soustrayant à l’emprise de l’autre. Seule, sa valeur économique est insuffisante à lui conférer la puissance juridique d’un bien, cette aptitude à la dévolution individuelle. Au contraire, une créance peut s’offrir à la maitrise exclusive de son titulaire qui exercera pratiquement sur elle les attributs théoriquement dévolus au propriétaire d’une chose. En ce sens, un créancier peut librement céder son droit sans requérir l’accord du débiteur, là où le transfert d’un contrat est ordinairement asservi au consentement du contractant cédé.

Il est vrai que, par commodité, l’article L. 324-1 du Code des assurances dispense le transfert de portefeuille du consentement des assurés cédés en lui substituant une procédure d’autorisation par l’ ACPR [4] . De cette procédure exceptionnelle, il serait toutefois hardi d’inférer la nature réelle des contrats d’assurance et leur agrégation en une universalité de fait. Il le serait d’autant plus en présence d’un organisme mutualiste que la philosophie collectiviste, notamment manifestée par l’identité entre assurés et sociétaires, n’incline guère à être propriétaire des contrats qu’il souscrit.

Ignorant ces considérations, les Sages ont néanmoins décidé d’élever le portefeuille de contrats d’assurance à la dignité d’objet de propriété. Il suit qu’une disposition légale ne peut priver de cette propriété son titulaire qu’à la double condition d’être justifiée par une nécessité publique et de donner lieu à une juste indemnité [5] . Or, selon le Conseil constitutionnel, le texte litigieux ne satisfait guère à cette condition dans la mesure où le transfert de portefeuille imposé par l’ACPR prive l’assureur d’y procéder auparavant lui-même sur un mode conventionnel.

En l’espèce, la société d’assurance mutuelle avait pourtant eu le loisir d’inscrire la cession volontaire de son portefeuille dans le programme de rétablissement qu’elle dû produire à la demande de l’ACPR. Reste qu’en théorie, le régulateur n’est pas tenu de demander un tel programme avant de décider un transfert d’office. A l’avenir, la législation devra donc le contraindre à faire précéder cette décision d’une période au cours de laquelle l’assureur en difficulté aura la faculté de procéder à un transfert amiable.

Signalons que l’article L. 612-33 I 8° précité n’est déclaré inconstitutionnel que pour sa partie afférente au transfert de contrats d’assurance. Partant, le pouvoir qu’il réserve à l’ACPR de prononcer le transfert d’un portefeuille de crédits ou de dépôts n’est pas affecté. Mais pour combien de temps ? Du reste, le dispositif de résolution bancaire permet à l’ACPR de prononcer le transfert d’office d’une ou plusieurs branches d’activité ou encore d’annuler des titres de capital. Qu’adviendrait-il de ces diverses mesures administratives si elles passaient aujourd’hui le test de constitutionnalité ? Sachant que les dispositions en cause sont pétries de droit communautaire, ce test soulèverait probablement une délicate question de hiérarchie des normes.

1 C. mon. et fin., art. L. 612-1, IV. 2 C. mon. et fin., art. L. 612-33, I, 8°. 3 La décision apéritrice de cette jurisprudence extensive fut rendue en 1982 à propos de la loi de nationalisation : Cons. Constit., Décision n° 81-132 du 16 janvier 1982. Comp. la jurisprudence de la CEDH sur le droit au respect des biens : Y. Saccucci, « La réception de la notion de bien, au sens de l’article 1 du premier Protocole de la Convention européenne des droits de l’Homme, par le juge administratif », Revue du droit public et de la science politique en France et à l’Étranger, 1er novembre 2014 n° 6, P. 1591. 4 Sur cette procédure, cf. P.-G. Marly et V. Ruol, Droit des entreprises d’assurance, RB édition, 2011, n° 369 et s. adde P.-G. Marly, « Régime de l’obligation et droit des assurances », RLDC n° 113, mars 2014, p. 73. 5 Décl. de 1789, art. 17.