1. Le 7 juin 2017 était adopté un dispositif de résolution à l’encontre de Banco Popular Espanol par le Conseil de Résolution unique qui a très rapidement débouché sur un mécanisme d’appel d’offres à la vente de Banco Popular à Santander, première banque de la zone euro par la capitalisation, pour la somme d’un euro. Une centaine de recours en annulation ont été introduits devant le Tribunal de l’Union européenne par des personnes physiques et morales qui étaient titulaires d’instruments de capital de Banco Popular avant la résolution, et qui ont perdu leur investissement à la suite de ce rachat. Ces recours ont été désignés comme « affaires pilotes »1. Ils tendaient à l’annulation du dispositif de résolution et de la décision 2017/1246 de la Commission européenne approuvant ce dispositif ainsi qu’à des demandes indemnitaires. Par ses cinq arrêts prononcés le même jour, le Tribunal rejette les recours des requérants dans leur intégralité. Ces affaires donnent, pour la première fois, l’occasion au Tribunal de se prononcer sur la légalité d’une décision concernant un dispositif de résolution adoptée par le CRU. D’emblée, le Tribunal devait se prononcer sur la recevabilité d’un recours à l’encontre du dispositif adopté par le CRU sans qu’un tel recours soit également introduit à l’encontre de la décision de la Commission approuvant le dispositif. En effet, l’article 18 du Règlement n° 806/20142 impose, immédiatement après son adoption par le CRU, que le dispositif de résolution soit approuvé par la Commission dans un délai de 24 heures pour entrer en vigueur. Mais comme le relève le Tribunal, l’annulation du dispositif de résolution priverait d’objet la décision de la Commission, justifiant la recevabilité d’un recours uniquement dirigé à l’encontre du CRU.
2. Une fois cette question tranchée, le Tribunal devait répondre aux dix moyens fondant les recours en annulation des requérants. Par des observations liminaires, le Tribunal précise, que s’agissant de se prononcer sur une situation dans laquelle les autorités de l’Union disposent d’un large pouvoir d’appréciation, notamment en raison de la prise en compte d’éléments économiques et techniques hautement complexes, le contrôle des juges de l’Union est restreint. Le Tribunal se contente ainsi de vérifier le respect des règles de procédure et de motivation, l’exactitude matérielle des faits ainsi que l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir.
3. Les moyens invoqués par les requérants faisaient notamment valoir la violation de plusieurs droits fondamentaux garantis par la Charte des droits fondamentaux. Ils estimaient tout d’abord que la procédure de résolution, régie par l’article 18 du Règlement 806/2014 porte atteinte aux droits de la défense car ne permet pas aux personnes concernées par la mesure de résolution d’être entendues. Si le Règlement ne prévoit pas l’audition des actionnaires et créanciers de l’établissement, le Tribunal rappelle que l’application du principe des droits de la défense est un principe fondamental et général du droit de l’Union qui doit être respecté en l’absence d’une réglementation spécifique. Toutefois, le Tribunal précise qu’il ne s’agit pas de prérogatives absolues et qu’elles peuvent comporter des restrictions, à condition qu’elles répondent à des objectifs d’intérêt général et ne constituent pas une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits garantis. En l’espèce, le Tribunal estime que, conformément à une jurisprudence déjà abondante des juridictions de l’Union européenne3, une mesure de résolution participe bien à l’objectif d’intérêt général de protection de la stabilité du système bancaire et des marchés financiers. Pour consolider sa position, le Tribunal s’appuie aussi sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et affirme qu’une consultation des actionnaires et créanciers compromettrait ces objectifs ainsi que les exigences de rapidité et d’efficacité de la procédure. Les requérants faisaient également valoir que les sacrifices imposés aux créanciers et actionnaires, sans audition ni consentement de leur part constituait une violation du droit de propriété. Cet argument, déjà avancé auparavant dans le cadre de mesures de résolution ou de restructuration de dette est, sans surprise, également rejeté4. Le Tribunal relève en effet qu’en raison de la situation de défaillance avérée ou prévisible de l’établissement, il n’existait pas de mesures alternatives susceptibles d’empêcher cette situation, la restriction au droit de propriété étant par conséquent justifiée et proportionnée. Enfin, les requérants faisaient valoir sans succès la violation du droit d’accès au dossier, du droit à un recours effectif et un défaut de motivation du dispositif de résolution. La préservation de la stabilité du système bancaire, couplée aux exigences d’efficacité et de célérité des mesures de résolution laissent ainsi peu de place à des contestations fondées sur la violation des droits fondamentaux des créanciers et actionnaires.
4. Au-delà des contestations relatives à la violation des droits fondamentaux, les créanciers avançaient que les conditions relatives à l’adoption d’un dispositif de résolution prévues par l’article 18 du Règlement n° 806/2014 n’étaient pas remplies en l’espèce. Aux termes de ce texte, un dispositif de résolution ne peut être envisagé que si trois conditions sont remplies : la défaillance de l’établissement doit être soit avérée, soit prévisible ; aucune autre perspective raisonnable n’est susceptible d’empêcher la défaillance de l’entité dans un délai raisonnable ; enfin, la mesure de résolution doit être nécessaire dans l’intérêt public, alors qu’une liquidation de l’entité selon une procédure d’insolvabilité ne le permettrait pas dans la même mesure. Les requérants soutenaient notamment que l’établissement ne connaissait pas un problème de solvabilité mais de liquidité, et n’était ainsi pas dans une situation de défaillance avérée ou prévisible. Mais comme le relève à juste titre le Tribunal, la décision de soumettre une entité à une procédure de résolution n’est pas conditionnée par l’insolvabilité de l’établissement, car la solvabilité de son bilan n’implique pas qu’elle dispose des fonds suffisants pour s’acquitter de ses dettes ou de ses autres engagements arrivant à échéance. L’activité bancaire reposant très largement sur la confiance des déposants, la détérioration rapide de la situation financière d’un établissement peut en effet résulter de difficultés n’entraînant pas directement l’insolvabilité mais aggravées par des retraits massifs des déposants auxquels l’établissement n’est pas en mesure de faire face et qui le conduisent à ne plus être en mesure de respecter les exigences minimales de liquidités imposées par le Règlement n° 575/20135. Le Tribunal considère qu’il n’existait pas de mesures de nature privées susceptibles de constituer une alternative à la résolution. Le fait que les textes adoptés à la suite de la crise financière de 2007-2008 aient opté pour le système du bail-in conduisent les associés à supporter les pertes des entités en crise plutôt que de passer un soutien financier extérieur et surtout public.
5. Les requérants invoquaient encore l’irrégularité de la procédure de vente et recherchaient à mettre en cause la responsabilité extracontractuelle du CRU et de la Commission à laquelle il était encore reproché de ne pas avoir examiné le dispositif de résolution avant de l’approuver. Il est vrai qu’il s’était écoulé à peine plus d’une heure entre l’adoption du dispositif de résolution par le CRU et son approbation par la Commission, et moins d’une heure encore avant que Banco Santander ne soit désignée comme acquéreur de Banco Popular. Si la célérité de la procédure est en matière de résolution indispensable à son efficacité, un tel enchaînement des évènements ne laisse en pratique aucune place à des contestations entre l’adoption du plan et sa mise en œuvre. Quant aux contestations postérieures à l’adoption des mesures de résolution devant les juridictions européennes, elles ont jusqu’à présent été largement vouées à l’échec comme l’illustrent les présentes décisions. n
