SWIFT : rapide présentation. Parmi les différents trains de mesures restrictives prises par l’Union européenne [1] à l’encontre de la Russie (voire de la Biélorussie) après qu’elle a envahi, le 24 février dernier, l’Ukraine, l’une nous intéresse spécialement : l’exclusion ou, plus précisément, la « déconnexion » de certaines banques des services opérés par SWIFT.
Déconnexion, en effet, dans la mesure où contrairement à ce que l’on a pu lire ou entendre ces derniers jours, SWIFT n’est pas un système de paiement ni de règlement, mais un prestataire de messagerie financière, comme son acronyme, au demeurant, le signifie : « The Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (SWIFT) provides global messaging and connectivity services to various financial institutions and market infrastructures, such as banks, brokers, investment managers and other » [2] . Un prestataire de messagerie d’un genre particulier, toutefois, puisque SWIFT, société coopérative détenue et contrôlée par ses membres, est qualifiée de critical service provider (CSP) ou fournisseur de services critiques (FSC) et relève à ce titre, et à celui de son implantation dans ce beau quartier de La Hulpe à Bruxelles, de la supervision (oversight) de la Banque nationale de Belgique (BNB), épaulée par les banques centrales du G10 [3] et de 15 banques centrales supplémentaires [4] .
La discrétion de la BNB au sujet des mesures restrictives à l’encontre des banques russes est un modèle du genre : « En raison du strict secret professionnel que sous-tend le rôle d’une autorité de contrôle, nous ne pouvons pas fournir d’informations complémentaires sur les mesures liées à SWIFT et à la Russie » [5] .
Le fondement légal de l’exclusion de SWIFT. Où l’on remarque, d’abord, que les mesures restrictives prises en 2022 le sont par « réactivation » de décisions (dites « PESC » pour « politique étrangère et de sécurité commune ») et de règlements existants, remontant à 2014, lorsque la Russie avait déjà attenté à la souveraineté de l’Ukraine.
Concernant précisément SWIFT et la Russie (on pourrait y ajouter les mesures concernant la Biélorussie), la mesure d’exclusion résulte de la décision (PESC) 2022/346 du Conseil du 1er mars 2022 modifiant la décision 2014/512/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine. Il est ainsi ajouté la disposition suivante : « À partir du 12 mars 2022, il est interdit de fournir des services spécialisés de messagerie financière, qui sont utilisés pour échanger des données financières, aux personnes morales, entités ou organismes énumérés à l’annexe VIII ou à toute personne morale, toute entité ou tout organisme établis en Russie et dont plus de 50 % des droits de propriété sont détenus, directement ou indirectement, par une entité mentionnée à l’annexe VIII » [6] .
Une telle mesure entrant dans le champ du TFUE, une action réglementaire s’imposait, qui a pris la forme du règlement (UE) 2022/345 du Conseil du 1er mars 2022 modifiant le règlement (UE) n° 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine. On y retrouve, entre autres, exactement le même texte d’interdiction que celui reproduit ci-dessus, accompagné de la même liste de banques exclues [7] .
Et SWIFT elle-même ? « A message fot the SWIFT Community » figure sur le site swift.com, mis à jour au 12 mars (à l’heure où nous écrivons). On aurait peut-être pu se passer de cette entame, qui frise l’indécence : « Our deepest thoughts are with those suffering the tragic human consequences of Russia’s invasion of Ukraine. Equality, diversity, mutual respect and global cooperation are the bedrock SWIFT stands on, and the ideals we stand for as a global and politically neutral cooperative ».
Sinon, SWIFT ne peut guère que prendre acte des décisions européennes : « Diplomatic decisions taken by the European Union, in consultation with the United Kingdom, Canada and the United States, bring SWIFT into efforts to end this crisis by requiring us to disconnect selected banks from our financial messaging services. As previously stated, we will fully comply with applicable sanctions laws.
To this end, in compliance with the legal instructions in EU Council Regulation (EU) 2022/345 of 1 March 2022 we disconnected seven designated Russian entities (and their designated Russia-based subsidiaries) from the SWIFT network on 12 March 2022.
Additionally, in compliance with EU Council Regulation (EU) 2022/398 of 9 March 2022, we will disconnect three Belarusian entities (and their designated Belarus-based subsidiaries) on 20 March 2022. »
En mars 2012, SWIFT avait une première fois fait application des sanctions financières prises contre l’Iran [8] . Dix années plus tard, très exactement, c’est donc au tour de la Russie (et de la Biélorussie) d’être « débranchée(s) » de la principale messagerie financière mondiale. n
Achevé de rédiger le 17 mars 2022
Infrastructures de marchés – Systèmes de paiement – Services critiques – messagerie financière – SWIFT – Mesures restrictives.
[1] . Cf. European Commission, Frequently asked questions : Restrictive measures (sanctions), Brussels, 26 February 2022.
[2] . National Bank of Belgium, Financial Market Infrastructures and Payment Services, Report 2021, p. 63.
[3] . Bank of Canada, Deutsche Bundesbank, European Central Bank, Banque de France, Banca d’Italia, Bank of Japan, De Nederlandsche Bank, Sveriges Riksbank, Swiss National Bank, Bank of England and the Federal Reserve System, represented by the Federal Reserve Bank of New York and the Board of Governors of the Federal Reserve System.
[4] . Central Bank of the Argentine Republic, Reserve Bank of Australia, Banco Central do Brazil, People’s Bank of China, Hong Kong Monetary Authority, Reserve Bank of India, Bank of Indonesia, Bank of Korea, Bank of Mexico, Central Bank of Russia, Saudi Arabian Monetary Agency, Monetary Authority of Singapore, South African Reserve Bank, Banco de España and Central Bank of the Republic of Turkey.
[5] . BNB, La guerre en Ukraine : réponse aux questions fréquemment posées, 28 févr. 2022.
[6] . Les institutions visées sont : Bank Otkritie, Novikombank, Promsvyazbank, Bank Rossiya, Sovcombank, VNESHECONOMBANK (VEB) et VTB BANK.
[7] . Cf. « Sanctions à l’encontre de la Russie : le rôle de SWIFT », Banque de France, Bloc-note Éco, Billet 263.
[8] . Cf. Déc. 2012/35/PESC du Conseil du 23 janvier 2012 modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, et Règl. (UE) n° 267/2012 du Conseil du 23 mars 2012 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (UE) n° 961/2010.
