L’avis négatif sur la France émis par le GRECO en avril 2024. Le 10 avril 2024, le deuxième rapport de conformité du GRECO (Groupe d’États contre la corruption, organe du Conseil de l’Europe) portant sur la prévention de la corruption et la promotion de l’intégrité des hautes fonctions de l’exécutif et des services répressifs1 a été publié. Les médias français ont relayé les conclusions et ont souligné la sévérité de ce rapport, qui dresse un bilan peu satisfaisant pour la France, le GRECO s’exprimant dans les termes suivants : « [...] la France ne se conforme pas suffisamment2 aux recommandations formulées [...] ». À titre d’exemple, le journal Le Monde a commenté la publication du rapport avec un article du 10 avril dont le titre était éloquent : « Lutte anticorruption en France : le bilan sévère du Conseil de l’Europe ».
L’avis positif sur la France émis par l’OCDE fin 2021 et réitéré en mars 2024. Le 6 mars 2024, dans son rapport de suivi, l’OCDE a réitéré les propos positifs à l’égard de la France formulés en 2021 : « En conclusion, le Groupe de travail salue les efforts importants de la France pour la mise en œuvre de plusieurs recommandations essentielles de son rapport y compris en menant des réformes législatives en un temps limité. »
Ce rapport venait confirmer ce que l’OCDE avait noté3 dans un document publié en décembre 2021, dans lequel non seulement l’organisation saluait les avancées de la France en matière de lutte contre la corruption et dressait un bilan très positif, mais elle érigeait le modèle français, fondé sur le double canal de la répression et de la prévention, comme un exemple à suivre pour les autres membres de l’OCDE afin de gagner en efficacité en matière d’anticorruption. En décembre 2021, dans son communiqué de presse accompagnant la publication du rapport, le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption s’était très favorablement exprimé : « La France a entrepris des réformes législatives et institutionnelles de première importance et réalisé des progrès notables dans la mise en œuvre de l’infraction de Corruption d’agent public étranger (CAPE) [...] Le rapport salue l’augmentation significative du nombre d’enquêtes ouvertes et d’affaires résolues pour CAPE (14 affaires depuis 2012) [...] Le rapport relève également un grand nombre d’évolutions positives [...] La création de l’AFA et l’introduction en droit français d’une obligation administrative de conformité [...], ont placé la prévention et le développement de mesures internes de conformité au cœur de la politique de la France en matière de lutte contre la corruption. »
Contradiction ou champs d’analyse différents ? Pourquoi une telle contradiction à un mois de distance entre le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption et le GRECO ? La France aurait-elle reculé significativement en deux ans, sans que cela ne soit remarqué par l’OCDE en 2024 ? Un des deux rapports serait-il plus lucide que l’autre ? Ou la contradiction serait-elle seulement apparente et tiendrait-elle à des raisons de méthode ou à l’objet spécifiquement analysé ? Notre contribution permettra de faire de la clarté et d’arriver à comprendre les racines de cette contradiction, à nos yeux apparente, entre les conclusions de l’OCDE et du GRECO. La lutte contre la corruption étant un sujet si vaste, si étendu qu’il est possible de définir des sous-périmètres en son sein et d’en faire des objets isolés d’analyse.
La Convention de l’OCDE sur la corruption d’agent public étranger. La Convention de l’OCDE de 1997, Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, est un accord qui vise une seule forme de corruption, la corruption d’agent public étranger à l’étranger (CAPE), la même forme de corruption qui est au centre de la loi anticorruption américaine, le FPCA (Foreign Corrupt Practices Act) qui avait précédé de 20 ans la Convention de l’OCDE. Comme indiqué dans son titre, la cible sont les transactions commerciales internationales, autrement dit la création d’un terrain de jeu dans lequel les joueurs seraient à parité, sans que la possibilité d’exploiter des mécanismes de corruption ne vienne créer un avantage ou un désavantage. Dans sa mission de promotion de la coopération et du développement économiques, l’OCDE se penche donc sur un aspect (ou une forme) bien précis de la corruption publique, la corruption publique transnationale, comme facteur de distorsion, impactant négativement l’économie et les échanges commerciaux entre les pays, et comme type de corruption jadis tolérée, voire favorisée, dans certains pays. N’entrent donc pas dans l’analyse de l’OCDE les faits de corruption interne. L’OCDE n’évalue donc pas – ou elle le fait sous l’angle de l’évaluation des efforts en matière de lutte contre la CAPE – les politiques adoptées pour prévenir et réprimer la corruption des élus, de l’exécutif, des représentants du pouvoir judiciaire, de la fonction administrative, des organes répressifs.
Le processus d’évaluation du Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption. La force de la Convention de l’OCDE réside dans la réalisation pratique, régulière et systématique, d’actions d’évaluation et de suivi de la mise en œuvre de ses dispositions par les signataires. Cette évaluation (ou monitoring) se fait par revue des pairs, deux pays membres étant appelés à analyser le cadre de jure et de facto existant dans un tiers pays en relation avec les engagements pris au moment de la signature de la Convention.
Le Groupe d’États contre la corruption du Conseil de l’Europe. Au centre de l’attention du GRECO, organe du Conseil de l’Europe créé en 1999, se trouve la recherche des lacunes existantes dans les politiques anticorruption nationales des États qui en sont membres afin de favoriser l’adoption des réformes et pratiques permettant de mieux lutter contre la corruption. Les instruments juridiques étant essentiels dans l’action du GRECO, l’adhésion à sa convention pénale ou civile sur la corruption emporte, ipso facto, adhésion au GRECO. Le cœur du mécanisme permettant au GRECO de faire avancer les pays dans leurs pratiques est le processus d’évaluation, se traduisant, là aussi, dans une revue entre États, donc entre – et par les – pairs. Le GRECO ouvre aussi un dialogue entre pays membres favorisant l’émergence et le partage de bonnes pratiques en matière d’anticorruption. Le GRECO ne considère pas la corruption dans sa dimension de nuisance pour l’économie et son développement, mais il l’appréhende comme un élément de fragilisation et de déstabilisation de la démocratie.
Le processus d’évaluation du GRECO. Les évaluations par les pairs au sein du GRECO sont réalisées par cycles thématiques, chacune comprenant une évaluation horizontale (procédure d’évaluation) et un suivi de la conformité (procédure de conformité). L’évaluation fait office d’état des lieux et débouche sur des recommandations d’amélioration pour combler les lacunes dans les cadres législatif, institutionnel et pratique. Le suivi de conformité analyse les réponses données par les pays aux recommandations préalablement (phase d’évaluation) émises par les pairs.
Des méthodes de travail et des objets d’analyse différents. Il apparaît donc clairement que, malgré un objet d’analyse du GRECO plus vaste (la corruption comme facteur de fragilisation et déstabilisation des démocraties), l’évaluation réalisée par le GRECO est de nature thématique et circonscrite. Contrairement à l’OCDE, qui évalue le respect, de jure et de facto, de sa Convention et donc du cadre existant autour de la CAPE de façon complète, le GRECO, dans chaque cycle d’évaluation, choisit un ou plusieurs thèmes, et analyse ce que les pays membres font relativement à l’objet du contrôle, l’objet n’étant qu’un aspect de la corruption, non pas une analyse panoramique et à grande échelle d’une forme de corruption (publique, privée, transnationale). Il n’est donc pas surprenant que les résultats, pour un même pays et dans un même cadre temporel, puissent présenter des différences et susciter des interrogations quant à leur cohérence.
Les origines du changement de paradigme de la France. Si l’OCDE est parvenue à former un avis irréfutablement positif sur la lutte contre la CAPE en France, cela n’était ni évident, ni prévisible en 2012 et en 2014. En 2012, la troisième phase de monitoring de l’OCDE se terminait, avec la publication d’un rapport faisant état d’une situation particulièrement préoccupante concernant France, ce qui avait amené l’OCDE à adopter une des mesures à sa disposition en cas de constats négatifs sur un pays membre de la Convention, à savoir l’ouverture d’une phase de suivi, qui s’est également clôturée avec la publication d’un rapport dont les conclusions étaient très critiques et ne signalaient pas une évolution majeure dans le bon sens. La France restait une mauvaise élève en matière de lutte contre la CAPE. En France, aucune condamnation définitive pour des faits de CAPE n’avait été prononcée à l’encontre d’une entreprise française, tandis qu’aux États-Unis, des fleurons de l’industrie françaises se voyaient contraints de payer des amendes extrêmement élevées à l’issue de procédures de justice négociée (Deferred Prosecution Agreement) en application (extraterritoriale) de la loi anticorruption américaine. Les conclusions de l’OCDE, mais aussi la pression du secteur privé français, atteint dans sa compétitivité par la mauvaise réputation de la France en matière de lutte contre la corruption, ont conduit le gouvernement français à agir et à doter la France d’une loi robuste en matière de lutte contre la corruption.
Le contenu de la loi Sapin 2. Le 9 décembre 2016, la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, portée par le ministre de l’économie et des finances, venait compléter un arsenal en matière de moralisation de la vie économique que le même ministre, lors de son premier mandat à Bercy, avait commencé à construire en 1993 avec la première loi Sapin, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. La loi Sapin 2 a su enrichir et innover efficacement l’ordonnancement juridique de la France par le biais de six mesures : i) l’extension de l’application extraterritoriale de la loi française, en écho à ce qui se faisait outre Atlantique, ii) l’obligation de prévention pour le secteur privé, iii) l’institution de l’Agence française anticorruption (AFA), iv) la création du statut de lanceur d’alerte, v) l’élaboration du registre des représentants d’intérêts, vi) l’introduction d’un mécanisme de justice négociée dit Convention judiciaire d’intérêt public (CJIP).
Le modèle français fondé sur la prévention. L’innovation de 2016 la plus remarquée fut de créer une obligation de prévention de la corruption, pesant sur les entreprises, au travers d’un programme dit de conformité. Celui-ci est fondé i) en premier lieu sur l’engagement de l’instance dirigeante, ii) ensuite sur l’identification, la qualification, la quantification et la hiérarchisation des risques de corruption, et iii) enfin sur les mesures de gestion des risques ainsi identifiés par les voies de la prévention, de la détection et de la remédiation.
Le respect de l’obligation de prévention de la corruption est contrôlé par l’AFA. L’AFA peut à tout moment diligenter un contrôle du programme anticorruption d’une entreprise, à l’issue duquel elle rédige un rapport et peut saisir sa commission des sanctions si elle considère que le programme mis en œuvre par la société auditée est insuffisant ou inefficace. Le contrôle de l’AFA est donc totalement décorrélé de toute enquête préliminaire ou de toute information judiciaire sur des soupçons de corruption. Deux canaux existent donc en France pour combattre la corruption, le canal pénal de la répression et le canal administratif de la prévention.
Les avancées du secteur privé saluées par l’AFA. L’AFA mène tous les deux ans une étude et publie un diagnostic sur les dispositifs anticorruption dans les entreprises. Le dernier exercice, datant de fin 2022, a permis de constater un niveau très satisfaisant de maturité des entreprises analysées en matière de dispositifs de lutte contre la corruption : même si certaines mesures sont considérées comme complexes dans leur mise en œuvre, globalement, les entreprises sont considérées comme ayant jeté les bases du programme de prévention de la corruption prescrit par la loi Sapin 2. De plus, par un effet de ruissellement, des entreprises non soumises à des obligations de prévention se sont cependant dotées de programmes de gestion des risques de corruption puisque, de facto, les mesures de prévention de la corruption étaient devenues une condition contractuelle pour la relation commerciale avec des tiers. La loi a donc créé une véritable culture de l’anticorruption, de la conformité et de l’éthique des affaires qui, dans les faits, a dépassé le périmètre initialement prévu pour irriguer plus largement et réaliser une œuvre de moralisation de la vie économique.
Les constats du GRECO dans le deuxième rapport de conformité du cinquième cycle. Les conclusions du GRECO publiées le 10 avril sont particulièrement sévères pour la France. Le GRECO fait le bilan des recommandations émises en phase d’évaluation : deux recommandations mises en œuvre de façon satisfaisante ou traitées, dix partiellement mises en œuvre, six non mises en œuvre, et signale le non-respect des recommandations précédentes et « la nécessité de prendre des mesures énergiques en vue d’accomplir des progrès tangibles dans les meilleurs délais ». La France devra rendre compte de la mise en œuvre des recommandations avant le 31 mars 2025.
Quelles sont donc les principales critiques adressées à la France par le GRECO ? Le GRECO considère tout d’abord que le contrôle préalable de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) sur les conseillers pressentis pour rejoindre le cabinet du président de la République ou d’un ministre ne portant que sur ceux qui ont occupé des postes dans le privé dans les trois années précédentes, et que le contrôle des déclarations d’intérêts n’étant réalisé qu’après la nomination, la recommandation de contrôle préalable de la situation des membres de cabinets n’est pas remplie.
Les efforts de sensibilisation de la haute fonction publique demeurent, aux yeux du GRECO, incomplets, tout particulièrement concernant le président de la République.
Par ailleurs, le GRECO considère curieusement que la France a très faiblement avancé en matière de règles sur la représentation d’intérêts. Il préconise, en particulier, d’obliger les représentants d’intérêts à déclarer les rencontres organisées à l’invitation de responsables publics.
Le manque de publicité des registres des déports des conseillers ministériels et présidentiels est déploré.
Il est considéré aussi que la HATVP devrait pouvoir contrôler les déclarations de patrimoine et d’intérêts du Président élu au moment de sa prise de fonction.
Le GRECO manifeste aussi son insatisfaction quant à la transparence autour des intérêts ou du patrimoine des conseillers de ministres et du président de la République, ainsi que de leurs conjoints, partenaires et personnes à charge.
Les constats du GRECO sur les services répressifs français ont le même ton que ceux formulés au sujet des hautes fonctions de l’exécutif. Le GRECO se dit insatisfait de l’absence d’une stratégie de prévention des risques de corruption globale et commune aux services répressifs formulée à partir des cartographies des risques de la Gendarmerie nationale et de la Police nationale. La rotation souhaitée par le GRECO à tous les niveaux de police nationale dans les secteurs les plus exposés à la corruption est jugée comme n’étant pas mise en œuvre.
Analyse critique des constats du GRECO. Si un certain nombre de remarques formulées par le GRECO sont justifiées et rejoignent le constat fait par d’autres institutions, certaines d’entre elles posent cependant question. D’une manière générale, les constats du GRECO ne doivent pas être considérés comme un jugement global porté sur la lutte contre la corruption en France.
La sensibilisation du président de la République, recommandée par le rapport au moment de sa prise de fonction, donne l’impression d’une démarche naïve et simpliste et paraît formaliste : les déclarations réalisées en tant que candidat et le parcours de qui prétend à ce type de fonction devraient avoir déjà sensibilisé le futur Président – on en formule le vœu – aux délits contre la probité et à la prise de conscience de son exposition. D’autre part, l’expérience nous apprend que les risques d’atteinte à la probité sont, pour un Président, beaucoup plus importants à l’issue de l’exercice de son mandat qu’en cours de celui-ci... un contrôle par la HATVP post-mandat semble une pratique plus adaptée et efficace.
S’agissant de la Cour de justice de la République, le GRECO fait à juste titre écho aux polémiques ravivées fin 2023 à l’occasion de la décision concernant le garde de sceaux en fonction et formule des doutes bien connus sur son indépendance et son impartialité compte tenu de sa composition. Chacun sait bien que toutes les tentatives de modification de la Constitution ont, sur ce point, échoué. Il n’en reste pas moins que le GRECO a raison de rappeler la nécessité de mettre fin à cette institution anormale dans une démocratie.
S’agissant de la recommandation de voir déclarées par les représentants d’intérêts les rencontres initiées par un responsable public, il est permis de ne pas la partager. Les décideurs publics doivent pouvoir s’informer et consulter – trop souvent ils sont accusés d’être hors sol. Si un décideur public sollicite une personne, physique ou morale, pour se faire une idée du fonctionnement d’un secteur, des améliorations nécessaires, de la faisabilité d’une solution, il ne revient pas à la personne sollicitée de se déclarer. En revanche, une publication des agendas des ministres et parlementaires répondrait utilement à la nécessaire transparence sur les processus d’élaboration des décisions publiques.
Sur les moyens à accorder aux institutions luttant contre la corruption, les préoccupations exprimées par le GRECO ne peuvent qu’être partagées.
Les remarques du GRECO récemment publiées sont donc pour la plupart de bon sens, pour certaines inadaptées. Elles sont toutefois partielles et apportent une appréciation insuffisante quant à la mobilisation des administrations et des collectivités publiques dans la lutte contre la corruption en France.
De ce point de vue, doivent être prises en compte les analyses et propositions d’institutions comme l’AFA ou la HATVP ou de la mission parlementaire d’évaluation de l’application de la loi Sapin 2 de 2021, soulignant toutes l’action insuffisante des acteurs du secteur public quant à la prévention et à la lutte contre la corruption. Encore récemment, Vincent Filhol et Raphaël Gauvain soulignaient, dans un article paru dans Le Monde4, l’exigence de créer un comité interministériel, présidé par le premier ministre et réunissant les différents ministres, directeurs d’administration et autorités administratives, pour « une meilleure coordination administrative et un partage régulier d’informations entre les principaux acteurs publics ». Nous partageons ces considérations générales. Il nous paraît en particulier nécessaire de créer une réelle obligation de mise en œuvre d’un programme de prévention dans les administrations et collectivités territoriales et les institutions publiques. La persistance des cas de corruption touchant des élus ou des membres de la police, de la justice ou de la douane est là pour nous inciter à des mesures supplémentaires continues et durables.
Des efforts à maintenir et à renforcer. En matière de lutte contre la corruption, la France a indéniablement fait des progrès considérables. Grâce à la loi Sapin 2, le monde économique français s’est mis au diapason des meilleurs standards et a créé des programmes solides de prévention de la corruption qui ont contribué à la consolidation et à la diffusion d’une culture de la lutte contre la corruption, de la conformité et de l’éthique.
Cependant, par rapport aux avancées du secteur privé, la sphère publique a évolué plus timidement. Si l’AFA et la CJIP ont été des innovations majeures dans le système français, elles ne témoignent pas d’une progression généralisée et constante dans le secteur public.
À vélo, pour avancer, il est nécessaire de toujours pédaler. Dans la lutte contre la corruption, pour atteindre le niveau souhaitable, le conserver et continuer de progresser, les efforts doivent être maintenus. La lutte contre la corruption doit donc s’affirmer comme une priorité dans les politiques publiques et rester au cœur du débat public. Elle doit être soutenue par l’allocation des moyens budgétaires et humains nécessaires. n
