1. Pour la première fois, le Tribunal de l’Union européenne est conduit à apprécier un retrait d’agrément d’un établissement de crédit fondé sur des infractions graves à la législation sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ainsi que sur la violation des règles relatives à la gouvernance des établissements de crédit. Si lors de la mise en place de l’Union bancaire, et plus spécialement du MSU, la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme semblait encore largement entre les mains des autorités nationales de surveillance, cet arrêt vient conforter la place désormais essentielle occupée par les autorités européennes en la matière. En effet, et en peu de temps, à travers ses pouvoirs en matière d’autorisation d’acquisition d’une participation importante1 dans un établissement de crédit et la menace, ici mise à exécution d’un retrait d’agrément, la BCE s’affirme ainsi comme un acteur essentiel de la lutte LCB-FT er de la saine gestion des établissements bancaire agréés dans l’Union européenne.
2. C’est l’article 14 § 5 du Règlement n° 1024/2013 du 15 octobre 2013 qui fonde le pouvoir de la BCE de retirer l’agrément de sa propre initiative ou sur proposition d’une autorité nationale de surveillance, comme en l’espèce. Comment peut être justifiée une sanction aussi radicale ? Un retrait disciplinaire est envisagé par la directive 2013/362 lorsqu’un établissement de crédit commet l’une des infractions mentionnées à l’article 67 § 1 de cette même directive. L’article 67 § 1 o) vise précisément le cas où un établissement de crédit a été déclaré responsable d’une infraction grave aux dispositions nationales adoptées en vertu de la directive 2005/60 du 26 octobre 2005 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme3. L’établissement avait-il en l’espèce commis une infraction grave au sens de ce texte ? C’est cette condition de gravité qui fondait pour l’essentiel la demande d’annulation de la décision de la BCE par l’établissement sanctionné. Selon AAB Bank, les sanctions pour infractions graves, en application du droit autrichien, ne pouvaient être infligées qu’au titre du droit pénal et devaient être constatées dans le cadre d’une procédure juridictionnelle par une décision ayant force de chose jugée. Le Tribunal refuse au contraire de s’attacher à la seule nature de la décision estimant qu’une décision administrative prononcée par l’autorité nationale de supervision est suffisante pour justifier un retrait d’agrément. Le Tribunal insiste aussi l’importance des règles prudentielles et la nécessité de tirer au plus vite les conséquences de la commission d’infraction à ces règles pour conforter son raisonnement. Comme en matière de résolution, la célérité apparaît comme un élément décisif de l’appréciation des décisions des autorités européennes de surveillance du secteur bancaire. Enfin, et toujours afin de s’attacher à caractériser la gravité des infractions commises par l’établissement, le Tribunal précise qu’elle peut être ici établie par le nombre, la fréquence et la durée des manquements de l’établissement à ses obligations au titre de la LCB-FT. Le retrait d’agrément constituait-il pour autant une sanction proportionnée au regard des objectifs poursuivis ? Comme l’illustre l’espèce, un retrait d’agrément entraîne des conséquences irréversibles car conduit automatiquement à la liquidation de l’établissement. En effet, le retrait d’agrément déclenche l’échéance des dépôts et, par voie de conséquence, l’insolvabilité pour cause de défaut de paiement. Certes, l’établissement peut introduire un recours en annulation et une demande de mesures provisoires contre la décision de retrait, mais ces recours ne permettent aucunement une poursuite d’activité, car la perte de confiance qu’entraîne la décision de retrait a pour effet d’entraîner des difficultés financières insurmontables. Le Tribunal le reconnaît, même s’il refuse de considérer que l’établissement est privé du droit à une protection juridictionnelle effective. Il relève en effet que « dans l’hypothèse où une décision de retrait serait considérée comme illégale à la suite d’un recours en annulation, l’établissement concerné pourrait demander réparation du préjudice qu’il a subi du fait de l’illégalité qui aurait été constatée »4. C’est ainsi admettre que les conséquences de la décision de la BCE sont bien irréversibles.
3. Cette décision permet ainsi de rappeler que, si le respect des obligations en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme n’entre a priori pas dans les missions premières de la BCE, elle peut ponctuellement y jouer un rôle décisif. Les règles relatives à la lutte LCB-FT imposées aux établissements européens par voie de directives successives se sont considérablement développées depuis plus de trente ans5, mais leur mise en œuvre demeurait jusqu’à présent quasi-exclusivement entre les mains des autorités nationales de supervision. Cette situation est toutefois en train d’évoluer. Les nouveaux pouvoirs conférés à l’Autorité bancaire européenne depuis le Règlement 2019/2175 du 18 décembre 20196, désormais chargée de diriger, coordonner et surveiller la lutte du secteur financier de l’UE contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme en sont la manifestation la plus visible. La création d’une autorité européenne spécialement dédiée à la LCB-FT (AMLA) dans le paquet législatif proposé par la Commission européenne7 afin de mettre en œuvre une politique globale de l’Union en matière de prévention du blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme contribuerait encore à renforcer le poids des autorités européennes8. En effet, selon la proposition à l’étude, si le besoin d’agir de manière urgente contre un cas de blanchiment se faisait ressentir, l’AMLA serait autorisée à procéder immédiatement à des inspections, à prendre des mesures administratives à l’encontre de ces établissements et aussi à infliger des sanctions. Le renforcement de la lutte LCB-FT est un objectif bien entendu louable. Mais la présente décision rappelle qu’il conviendra sans doute dans le cadre des réformes en cours de veiller attentivement à l’articulation des pouvoirs des différentes institutions de l’Union européenne et nationales. Elle pourrait s’avérer complexe, aussi bien pour les établissements soumis au respect de ces exigences que pour les autorités dotées d’importants pouvoirs de sanctions. n
