En partant de deux impératifs prima facie contradictoires – le besoin d’élever la surveillance bancaire au niveau de l’Union et la nécessité de maintenir un rôle important pour les autorités nationales – et en se fondant sur l’article 127, paragraphe 6, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)1, le Conseil de l’Union européenne a établi, le 4 novembre 2014, un nouveau système de supervision bancaire dans l’Union européenne : le mécanisme de surveillance unique (MSU). Ce dernier est formé de la Banque Centrale Européenne (BCE) et des autorités nationales de surveillance bancaire de la zone euro. La BCE y contrôle a priori les banques les plus importantes de la zone euro tandis que les autorités nationales s’occupent des plus petites.
S’il n’est pas nouveau qu’autorités européenne et nationales gèrent ensemble un secteur donné – le réseau européen de concurrence, l’Union monétaire ou même les agences de l’Union en témoignent –, l’originalité du MSU tient, selon cette thèse, aux intrications, particulièrement élevées, qui se nouent en son sein entre celles-ci. Chaque autorité de surveillance bancaire, BCE ou superviseurs internes, ne se limite pas à vérifier, indépendamment de leurs homologues, le respect de la législation bancaire par les établissements de crédit, mais intervient dans la surveillance réalisée par l’autre, et ce, à tout moment. Très concrètement, les superviseurs interagissent continuellement, au sein du MSU, pour mettre en œuvre tant le droit de l’Union que – et cette particularité mérite d’être soulignée – le droit national. Rappelons à cet égard, qu’une institution européenne, la BCE, est, pour la première fois, habilitée à appliquer le droit bancaire des États membres2.
Cette thèse entend, dès lors, démontrer que le MSU augure la mise en place d’une nouvelle méthode de mise en œuvre du droit de l’Union – et du droit national pris dans son prolongement –, autrement dit d’une nouvelle méthode d’exécution, que l’auteur de la thèse a choisi de désigner sous le terme d’« européanisation ».
Cette nouvelle méthode d’intégration présente, selon cette thèse, deux principales caractéristiques.
D’une part, elle vise à créer un système sectoriel d’exécution unique, en ce qu’il ne s’ajoute pas à ceux des États membres mais les remplace3. Unique puisqu’une compétence de surveillance bancaire a, selon la thèse, été intégralement transférée à l’Union européenne. Par une interprétation dynamique du traité, dépassant la lettre prima facie restrictive du TFUE, le Conseil de l’Union a réussi à confier à la BCE une pluralité de pouvoirs prudentiels. Cependant, et assez ingénieusement, il a limité les pouvoirs de celle-ci à une fonction de mise en œuvre du droit de l’Union et, plus étonnamment, du droit national pris en application de celui-ci. Il ne charge pas la BCE d’adopter une réglementation relative à la surveillance bancaire, mais d’assurer son application, cantonnant alors celle-ci à un rôle de mise en œuvre de normes prudentielles. En ne concevant la compétence prudentielle accordée à l’Union qu’en termes d’exécution, le législateur a pu contourner la répartition des compétences établie à l’article 2 du TFUE4 et ainsi préempter la compétence prudentielle des États membres afin de créer un système d’exécution unique au niveau européen.
D’autre part, l’européanisation entend instituer un système sectoriel d’exécution interactif, conçu pour qu’administrations européenne et nationales concourent en son sein à la mise en œuvre du droit5. L’octroi d’une compétence de surveillance bancaire à l’Union n’a ici pas pour autant empêché les États de participer à son exercice, bien au contraire. Tant la structure institutionnelle du MSU que son organisation fonctionnelle ont été pensées pour permettre à la BCE et aux superviseurs internes de prendre part simultanément et conjointement à l’exercice de la compétence de surveillance bancaire, tout en admettant un contrôle quasi hiérarchique de la BCE sur les autorités nationales pour assurer l’unicité et la cohérence du système6.
Par une juxtaposition unique et sans précédent de pouvoirs, qui défie parfois toute définition ou catégorisation claire, l’européanisation, dont la surveillance bancaire n’est, ainsi que l’espère la thèse, que le premier exemple, amène à une recomposition des niveaux européen et nationaux d’exécution dans un système d’exécution unique, interactif, hiérarchisé et intégré dans l’ordre juridique de l’Union. Ultime étape de l’intégration européenne, l’européanisation crée, à l’échelle de l’Union, des systèmes d’exécution qui remplacent les systèmes qui existaient jusque-là aux niveaux européen et nationaux tout en permettant à chacune de leurs composantes de concourir à tous les stades de la mise en œuvre du droit de l’Union, mais également, du droit national. n Gaëlle Hardy
