Le 15 avril 2025, la Commission européenne a publié une consultation ciblée sur l’intégration des marchés des capitaux de l’UE dans le cadre de sa stratégie pour l’Union de l’épargne et des investissements (UEI), en anglais, Savings and Investments Union (SIU)1.
Cette consultation fait suite à la publication, le 19 mars 2025, d’une communication par la Commission sur sa stratégie pour l’Union européenne de l’épargne et des investissements (« la Communication »), qui vise à améliorer la manière dont le système financier oriente l’épargne vers des investissements productifs en vue de la réalisation des objectifs stratégiques de l’Union européenne (UE), notamment l’innovation, la décarbonation, les technologies numériques et la défense2.
Les propositions de la Commission européenne sur l’UEI s’inscrivent dans le contexte plus large des objectifs de l’UE visant à faciliter la croissance et la compétitivité.
Selon la Commission européenne, l’UEI est un catalyseur horizontal qui créera un écosystème de financement au profit des investissements dans les objectifs stratégiques de l’UE. Par ailleurs, la Commission souligne que la capacité de l’Europe à relever les défis actuels, tels que le changement climatique, les changements technologiques rapides et les nouvelles dynamiques géopolitiques, exige des investissements importants estimés à 750-800 milliards d’euros3 supplémentaires par an d’ici 2030, et qui sont encore affectés par l’augmentation des besoins en matière de défense.
À l’aune de ces enjeux sur le futur de la compétitivité européenne, la Commission propose qu’en développant des marchés de capitaux intégrés – parallèlement à un système bancaire intégré – l’UEI pourra relier efficacement les besoins d’épargne et d’investissement. Ces propositions prennent également appui sur la Boussole pour la compétitivité4.
Les propositions de la Commission s’appuient également sur l’initiative de l’UE de 2015 relative à « l’Union des marchés de capitaux » (UMC), relancée en 2020 avec un nouveau plan d’action.
Pour bon nombre d’experts, les progrès de l’UMC sont trop lents et les objectifs n’ont pas été atteints. C’est ce qui ressort notamment du rapport de Mario Draghi publié en 20245 (« Rapport Draghi »), qui a révélé que l’épargne et les investissements de l’UE restent fragmentés. Cela tient notamment à l’absence d’un régulateur unifié des marchés de valeurs mobilières. Ce rapport met également en exergue que le système de compensation et de règlement demeure plus fragmenté que dans d’autres juridictions et que les législations fiscales et d’insolvabilité sont différentes d’un État membre à l’autre, ce qui peut constituer des obstacles supplémentaires.
Les propositions concrètes de la Commission en faveur de la SIU visent à mettre en œuvre des actions décisives au cours des 18 prochains mois. Les mesures politiques s’articulent autour de quatre piliers assortis d’actions spécifiques à implémenter.
Le premier pilier de la stratégie pour l’UEI concerne les citoyens et l’épargne. Dans sa communication, la Commission place les investissements de détail au cœur de l’économie de l’UE au sens large, en encourageant un flux plus important de l’épargne des ménages vers les instruments des marchés des capitaux. À l’appui de cet objectif, elle met en évidence les faibles niveaux de confiance existant dans l’UE à l’égard des produits financiers, associés à de faibles niveaux de littératie financière.
Les propositions spécifiques qui se rattachent à ce pilier concernent l’adoption d’une stratégie de pédagogie financière pour créer une culture d’investissement plus avisée, l’extension des possibilités pour les investisseurs de détail de contribuer au financement des priorités de l’UE et d’investir, s’ils le souhaitent, une part plus élevée de leur épargne dans des instruments de marchés de capitaux, la révision des cadres de retraite dans le but d’accroître la participation aux retraites complémentaires ainsi que des recommandations de bonnes pratiques pour l’inscription automatique aux régimes de retraite.
Il est à noter que pour ce qui concerne les investisseurs de détail, une référence est réalisée à la stratégie d’investissement de détail proposée en 2023 (largement connue sous l’acronyme anglais de RIS pour Retail Investment Strategy6). Or cette stratégie reste floue. Elle est en effet toujours en attente d’un accord entre le Parlement européen et le Conseil, la Commission ayant clairement indiqué qu’elle était prête à retirer la proposition si les négociations n’aboutissaient pas à ses objectifs fondamentaux7.
Pour stimuler l’investissement, ce qui constitue le deuxième pilier, la Commission prévoit de mettre en œuvre des initiatives qui tendent à améliorer la disponibilité des capitaux et l’accès des entreprises aux capitaux. Sont ainsi notamment visés d’ici le quatrième trimestre 2025, des ajustements à la directive Solvabilité II8 pour les assureurs et des orientations prudentiellespour les banques et les fonds de pension afin de stimuler les investissements en actions. Il est également question dans ce deuxième pilier, d’apporter des améliorations au règlement EuVECA9. S’agissant du Listing Act10, il est prévu de rendre les marchés de capitaux plus attractifs, en particulier pour les PME, en adoptant des mesures qui réduisent les charges pour les entreprises. Des actions sont également envisagées pour éliminer certaines différences entre les régimes fiscaux des Etats membres. La titrisation n’est pas en reste, la Commission a proposé un réexamen global de son cadre, y compris les éléments non prudentiels (tels que la simplification des obligations de transparence et du devoir de diligence) ainsi que les exigences prudentielles pour les banques et les assureurs.
Le troisième pilier de la stratégie pour l’UEI concerne l’introduction de mesures qui visent la réduction des inefficacités résultant de la fragmentation des marchés de capitaux. L’objectif est d’éliminer tout obstacle réglementaire ou prudentiel aux opérations transfrontières afférentes à la gestion d’actifs et à la distribution de fonds ainsi que celles relatives aux infrastructures de marché. Les initiatives se rapportant au pilier de l’intégration comprennent par ailleurs des propositions relatives aux dépositaires centraux de titres, aux garanties financières et au règlement ainsi qu’à la structure des marchés de négociation, afin notamment de supprimer les obstacles à l’activité transfrontière, de moderniser les règles et d’assurer une meilleure formation des prix sur les plates-formes de négociation. Une éventuelle révision de la directive sur les droits des actionnaires afin de faciliter les activités des investisseurs, des intermédiaires et des émetteurs dans l’UE est également envisagée dans ce pilier.
Le dernier pilier de la nouvelle stratégie concerne la supervision au sein du marché unique en vue d’en renforcer l’efficacité. La Commission vise à faire en sorte que tous les acteurs des marchés financiers bénéficient d’un traitement similaire, quel que soit leur emplacement dans l’UE, et ce, au moyen d’outils de convergence plus efficaces et d’une réattribution des compétences de surveillance entre les niveaux nationaux et européen. À cet égard, la Commission précise qu’elle présentera également des propositions au quatrième trimestre de 2025 en vue de parvenir à une surveillance plus unifiée des marchés de capitaux, notamment par le transfert de certaines tâches au niveau de l’UE.
La Commission n’indique pas s’il y a une vision plus large derrière la proposition de surveillance plus directe, par exemple dans le sens de la proposition du rapport Draghi d’un superviseur européen unique des marchés de capitaux, une « SEC européenne ». Cela étant observé, la Communication semble indiquer que des secteurs nouveaux et émergents pourraient également relever de la compétence de l’Autorité européenne des marchés financiers. Il est intéressant de noter que les prestataires de services sur crypto-actifs sont cités en exemple, mais que leur surveillance par les autorités nationales compétentes vient juste de commencer à la fin de 2024.
Même en l’absence d’une vision plus large de la « SEC européenne », la proposition de la Commission relative à une surveillance plus directe de certains acteurs de marché paraît particulièrement ambitieuse notamment en raison du calendrier serré proposé dans la Communication.
En outre, dans la perspective des travaux de la Commission européenne visant à faire de l’allègement réglementaire l’un des axes de son mandat, il conviendra de veiller à éviter d’accroître la complexité des normes qui pèse sur la compétitivité des entreprises comme récemment rappelé par Monsieur Stéphane Séjourné, Commissaire européen à l’Industrie, aux PME et au Marché unique11.
Contrairement aux initiatives précédentes, la stratégie pour l’UEI couvre à la fois les marchés de capitaux et le secteur bancaire.
Dans cette section de la Communication, la Commission souligne que l’Union bancaire, qui a été pendant des années un projet autonome, est intégrée dans la stratégie plus large de l’UEI.
L’analyse menée par la Commission porte sur plusieurs aspects. Elle précise notamment la nécessité de maintenir la résilience des banques de l’UE tout en préservant leur compétitivité, en particulier face aux autres acteurs mondiaux. Elle ajoute qu’une vigilance constante est nécessaire pour assurer des règles du jeu équitables (level playing field) et réduire les obstacles à l’intégration des marchés et les fardeaux réglementaires inutiles.
À cet égard, les mesures politiques proposées comprennent une invitation adressée aux colégislateurs européens d’aboutir à un accord sur le paquet législatif relatif à « la réforme du cadre pour la gestion des crises bancaires et l’assurance des dépôts (largement connue sous l’acronyme de « CMDI »12) » et ainsi remédier aux insuffisances des dispositifs de gestion de la défaillance des banques de taille moyenne. La publication d’un rapport d’ici 2026 évaluant l’évolution du secteur bancaire et sa compétitivité est également prévue.
Il est à relever que la Communication ne parvient pas à apporter une perspective intégrée du développement des marchés de capitaux et de la compétitivité du secteur bancaire, notamment pour ce qui concerne la fourniture par les banques de services sur les marchés de capitaux tels que la souscription, la tenue de marché et le conseil.
En plus d’identifier les propositions législatives spécifiques qu’elle a l’intention de publier, la Commission européenne s’est également engagée à mettre en place des canaux de signalement spécifiques au deuxième trimestre de 2025 afin de permettre aux acteurs du marché de décrire les obstacles qu’ils ont rencontrés au sein du marché unique de l’UE.
Le 15 avril 2025, la Commission européenne a publié une consultation ciblée sur l’intégration des marchés de capitaux de l’UE dans le cadre de sa stratégie pour l’UEI. La consultation précise que diverses pratiques juridiques, réglementaires, technologiques et opérationnelles, ainsi que des divergences dans les pratiques de surveillance, constituent des obstacles à la pleine intégration et à l’efficacité des marchés de capitaux de l’UE.
La consultation vise à identifier et à éliminer ces obstacles afin de faciliter un processus de développement et d’intégration des marchés de capitaux de l’UE davantage axé sur le marché, d’améliorer les possibilités financières et de stimuler la compétitivité économique. Une distinction est opérée entre d’une part, (i) les obstacles à l’intégration et à la modernisation des infrastructures de négociation et d’après-négociation, à la distribution des fonds dans l’ensemble de l’UE et à l’efficacité des opérations transfrontières de gestion d’actifs et, d’autre part, (ii) les obstacles spécifiquement liés à la surveillance. Les réponses étaient attendues pour le 10 juin 2025 et pourraient contribuer à façonner les mesures qui seront présentées au quatrième trimestre de 2025.
En conclusion, la stratégie de la Commission en faveur d’une UEI, suivie de la consultation ciblée sur l’intégration des marchés des capitaux de l’UE, a le mérite de tendre à progresser là où l’Union des marchés de capitaux (CMU) n’a pas produit les effets escomptés. Toutefois, cette stratégie ne présente pas une vision intégrée pour le secteur bancaire et les marchés de capitaux. Il manque par ailleurs des mesures concrètes et innovantes pour la titrisation et l’assurance des dépôts. L’absence d’un « safe asset européen » est également notable. Quant à la centralisation des responsabilités de surveillance au niveau de l’UE, elle risque d’engendrer des réflexions et des négociations approfondies pour sa mise en œuvre. Le succès des initiatives clés reposera en fin de compte sur un engagement politique solide et sur l’élan nécessaire pour les faire avancer et ce, dans un contexte géopolitique de plus en plus complexe qui confère à ces initiatives une pertinence accrue.
