Si c’est bien techniquement une « agression » [1] que déplore la Résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies du 2 mars 2022 [2] , la guerre amorcée par l’entrée des troupes de la Fédération de Russie en territoire ukrainien le 24 février 2022 trouve des ramifications juridiques qui vont bien au-delà des qualifications applicables au comportement des belligérants d’après le droit international public [3] , le droit international pénal et le droit international humanitaire.
Première difficulté, et non des moindres, la qualité de membre permanent du Conseil de sécurité de la Fédération de Russie exclut l’application de toute sanction onusienne [4] , ce qui vient une nouvelle fois légitimement alarmer sur les blocages structurels que rencontre le système de gouvernance internationale hérité de la seconde guerre mondiale. Ainsi l’embargo commercial notifié par l’OMC à la Fédération de Russie le 2 mars et les sanctions de nature économique décidées individuellement par les Etats ou conjointement au niveau de l’Union européenne n’ont-elles jamais paru politiquement ou stratégiquement moins triviales, envisagées comme les seules à même de préserver l’équilibre bien compris qui a été déterminé entre un soutien apporté à l’Ukraine et un refus radical d’étendre le conflit aux Etats de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord. Si leur importance comme voie la mieux praticable doit être soulignée, ce n’est pas là préjuger de leur efficacité in abstracto [5] et plus spécifiquement pour mettre fin au conflit en cours [6] , ce que seul l’histoire dira [7] .
Au sein de l’Union européenne, le principe de ces « sanctions » économiques unilatérales contre la Fédération de Russie n’est pas nouveau et remonte comme chacun s’en souvient à l’annexion-sécession de la Crimée. Diverses décisions [8] furent alors prises dans le cadre de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), en application desquelles un grand nombre de règlements eux-mêmes objets de modifications successives et complétés par des règlements d’exécution furent adoptés [9] . Le premier de ces règlements, cœur du dispositif de gel des avoirs à l’époque, était le règlement (UE) n° 269/2014 du 17 mars 2014 [10] dont l’article 2 prescrivait le gel des « fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou à des personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leurs sont associés », tels qu’identifiés dans une annexe régulièrement modifiée au fil des ans, et prohibait la mise à disposition de fonds et ressources économiques aux personnes ainsi désignées [11] . S’il s’est accompagné d’autres mesures à l’occasion de la crise en cours, dont un important règlement interdisant les importations de marchandises, biens et technologies, les aides financières ainsi que les augmentations de participation dans les biens et entités visés [12] , c’est ce premier règlement qui a déjà connu pas moins de 10 textes modificatifs ou d’exécution depuis le 21 février dernier, aux fins de renforcer l’efficacité et l’étendue des mesures de gel [13] .
Au croisement du droit international public et du droit de l’Union européenne, ces mesures appellent en tant que telles des études dédiées par les spécialistes de ces domaines [14] . On se limitera ici comme point d’étape à en préciser la nature, la teneur et le cadre de mise en œuvre national en droit français.
En premier lieu, et l’importance de la notion a récemment pu être soulignée jusque dans un contentieux de droit privé par l’arrêt d’assemblée plénière du 10 juillet 2020 [15] , il s’agit de mesures, et non de sanctions et, plus précisément de « mesures restrictives » [16] . Ces mesures prévues à l’article 215 du TFUE, dans le cadre des dispositions relatives à l’action extérieure de l’Union, relèvent de la compétence du Conseil sur le fondement d’une décision prévoyant l’interruption ou la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers [17] . Le paragraphe 2 confère au Conseil le pouvoir d’adopter des mesures restrictives « à l’encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d’entités non étatiques » comme le sont les mesures de gel des avoirs, qu’une jurisprudence européenne constante analyse comme une « mesure conservatoire qui n’est pas censée priver les personnes concernées de leur propriété » [18] .
Quant à leur teneur, ces mesures de gel des avoirs ne conduisent donc qu’à rendre indisponibles et de manière temporaire l’ensemble des biens et ressources visés pour les personnes concernées, non sans quelques éléments de complexité. Ainsi en va-t-il en particulier de la distinction faite entre les mesures de gels de fonds et de gels de ressources économiques. Si les « fonds » visés sont définis, à l’article 1, g) du règlement n° 269/2014, pour viser les actifs financiers de manière compréhensive, et les ressources économiques au d) comme « les avoirs de toute nature, corporels ou incorporels, mobiliers ou immobiliers, qui ne sont pas des fonds », il s’évince de la définition du gel des ressources économiques que sont ainsi gelés tous les actes permettant un quelconque revenu lié à la valeur d’échange du bien – et de manière non limitative, des actes de disposition lato sensu, telle la constitution d’hypothèque. Ainsi en va-t-il encore des dérogations apportées aux articles 3 à 6, au principe de gel qu’énonce l’article 2 au titre de la satisfaction des besoins essentiels de la personne ou entité visée ou de ses proches (membres de la famille et personnes à charges), de l’exécution d’une sentence arbitrale ou de la constitution d’une garantie à son exécution ou encore de l’exécution d’une obligation contractée antérieurement à l’inscription. Indiscutablement, la remise en cause de ces dérogations est en elle-même matière à réflexion pour renforcer l’efficacité de ces mesures, bien davantage que la voie suggérée et actuellement envisagée par Bercy consistant à généraliser la saisie des avoirs gelés. À en admettre le principe, la généralisation administrative d’une mesure confiscatoire constitutive d’une véritable sanction et relevant habituellement des garanties de la légalité et de la procédure pénales soulève des difficultés bien supérieures à une simple mesure d’indisponibilité en termes d’atteinte au droit de propriété [19] .
Enfin, pour ce qui a trait au dispositif national de mise en œuvre de l’ensemble de ces mesures, on soulignera son très récent renforcement par l’Ordonnance n° 2020-1342 du 4 novembre 2020 renforçant le dispositif de gel des avoirs et d’interdiction de mise à disposition [20] , adoptée en application de l’article 203, I, 2° de la Loi Pacte n° 2019-486 du 22 mai 2019. Plus récemment encore, ce sont 9 dispositions que comporte le chapitre II du titre VI du livre V du Code monétaire et financier, intitulé « Dispositions relatives au gel des avoirs et à l’interdiction de mise à disposition », qui ont été modifiées par une Ordonnance n° 2022-230 du 15 février 2022 relative aux titres III à VIII de la partie législative du livre VII du code monétaire et financier. On en retiendra ici que la transposition sans délai de mesures de gel peut désormais découler de la publication par arrêté conjoint du ministre de l’économie et du ministre des affaires étrangères des résolutions prises en ce sens en application du chapitre VII de la Charte des nations unies, en vertu d’un nouvel article L. 562-3-1, ainsi que de la publication par arrêté du seul ministre de l’économie des règlements (UE) portant mesures restrictives pris en application des articles 75 ou 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui sont rendus applicables à Saint-Barthélemy, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, en vertu d’un nouvel article L. 713-16. En application du droit de l’Union, l’alinéa 3 de l’article L. 562-3-1 autorise une anticipation par décision de l’exécutif de l’entrée en vigueur des règlements européens d’exécution. Les personnes tenues de mettre en œuvre les mesures de gel sont énumérées à l’article L. 562-4 et comprennent, outre les personnes physiques présentes sur le territoire national, les personnes morales sujettes aux obligations de lutte antiblanchiment de l’article L. 561-2 et les personnes morales et succursales de droit étranger opérant sur le territoire national, et ce d’après une organisation et des procédures internes permettant d’en éviter le contournement (L. 562-4-1). Dans leur mise en œuvre par les assujettis, le secret bancaire n’est pas applicable aux échanges d’informations avec les services de l’Etat chargés de préparer ou de mettre en œuvre toute mesure de gel, « lorsque ces informations permettent de vérifier l’identité des personnes concernées directement ou indirectement par cette mesure ou de surveiller les opérations portant sur les fonds et ressources économiques gelés » (L. 562-12). La publicité et l’opposabilité de ces mesures sont assurées de diverses manières : les décisions de gel, exécutoires à la date de leur publication (L. 562-9), peuvent, à la demande du ministre chargé de l’économie, être publiées au fichier immobilier ou au livre foncier dont dépend le bien immobilier (L. 562-8). Elles sont « opposables à tout tiers qui peut invoquer un droit sur les fonds ou ressources économiques faisant l’objet d’une mesure de gel, y compris lorsque ce droit est né antérieurement auxdites mesures » (L. 562-10). n
Sanctions unilatérales – Mesures restrictives – Gels des avoirs – Décisions – Règlements.
[1] . Terme utilisé par les articles 1er et 39 de la Charte des Nations Unies.
[2] . Résolution de l’AGNU (A/ES-11/L.1) adoptée le 2 mars 2022 adoptée à la majorité de 141 votes pour, 5 votes contre et 35 abstentions.
[3] . Essentiellement en violation de l’article 2 § 4 de la CDNU.
[4] . Aux termes de l’article 27, 3, les décisions sur toute question suppose un vote affirmatif de 9 membres, seules les décisions prises en application du chapitre VI et du paragraphe 3 de l’article 52 imposant abstention à la partie à un différend. En d’autres termes, les mesures prévues au chapitre VII et en particulier par l’article 41 pour ce qui a trait à l’interruption complète ou partielle des relations économiques, diplomatiques et des communications suppose bien un vote affirmatif de la part des 5 membres permanents dont, en l’occurrence, la Fédération de Russie.
[5] . V. le tout récent et provocateur ouvrage, déjà abondamment cité, entreprenant d’établir par l’histoire le caractère in fine polémogène des sanctions économiques : N. Mulder, The Economic Weapon - The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War, Yale University Press, 2022.
[6] . Sur le lancement des cartes UnionPay en conséquence de la suspension des activités de Visa, Mastercard et American Express : J. Dussueil, « Paiement : privés de Visa et Mastercard, les Russes se tournent vers les cartes bancaires chinoises », La Tribune, 9 mars 2022.
[7] . D’autant que les sanctions économiques se trouvent cette fois associées à d’autres mesures d’importance qui demeurent toutefois éloignées de l’objet de cette chronique : le financement de la fourniture d’armes à l’Ukraine (Décision (PESC) 2022/338 du Conseil du 28 février 2022 relative à une mesure d’assistance au titre de la facilité européenne pour la paix en vue de la fourniture aux forces armées ukrainiennes d’équipements et de plateformes militaires conçus pour libérer une force létale et Décision (PESC) 2022/339 DU CONSEIL du 28 février 2022 relative à une mesure d’assistance au titre de la facilité européenne pour la paix afin de soutenir les forces armées ukrainiennes, elles-mêmes prises en application de la Décision (PESC) 2021/509 du Conseil du 22 mars 2021 établissant une facilité européenne pour la paix (FEP), et abrogeant la décision (PESC) 2015/528) ; adoption de mesures restrictives à l’encontre de médias russes menant des actions de propagande (Règlement (UE) 2022/350 du Conseil du 1er mars 2022 modifiant le règlement (UE) n° 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine). Pour être complet, il faudrait encore ajouter les mesures émanant d’autres organisations internationales, en particulier celles des organisations sportives introduisant des mesures de boycott, que celles-ci émanent du CIO ou de la FIFA…
[8] . Concernant le gel des avoirs, spécialement, Décision 2014/145/PESC du Conseil du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et Décision 2014/119/PESC du Conseil du 5 mars 2014 concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes au regard de la situation en Ukraine ; concernant l’interdiction d’un certain nombre de transactions sur instruments financiers et de contrats de fournitures de biens ou prestations de services, Décision 2014/512/PESC du Conseil du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine.
[9] . On se limitera dans le cadre de cette chronique à n’en mentionner qu’une partie, tant l’inventaire exhaustif serait fastidieux et étendu, en renvoyant au lien suivant permettant d’avoir accès à la plupart d’entre eux dans leur version consolidée : https://www.tresor.economie.gouv.fr/services-aux-entreprises/sanctions-economiques/russie.
[10] . Règlement (UE) No 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Egal, Règlement (UE) n° 208/2014 du Conseil du 5 mars 2014 concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes eu égard à la situation en Ukraine.
[11] . Ce qui n’empêche pas la mise crédit du compte de fonds, intérêts et paiements d’obligations antérieurement contractés ou réalisés en exécution d’une décision de justice, en vertu de l’article 7.
[12] . Règlement (UE) 2022/263 du Conseil du 23 février 2022 concernant des mesures restrictives en réaction à la reconnaissance des zones des oblasts ukrainiens de Donetsk et de Louhansk non contrôlées par le gouvernement et à l’ordre donné aux forces armées russes d’entrer dans ces zones
[13] . Avec en particulier le Règlement d’exécution (UE) 2022/427 DU CONSEIL du 15 mars 2022 mettant en œuvre le règlement (UE) n° 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, ajoutant encore 25 personnes physiques sur la liste des personnes visées par les mesures dont le médiatique propriétaire du club de Chelsea, et 9 personnes morales.
[14] . V. l’analyse très précise déjà proposée par R. Bismuth, « Du gel à la confiscation des avoirs des personnes liées au régime russe ? », Blog du Club des juristes, 3 mars 2022, consultable au lien suivant : https://www.leclubdesjuristes.com/ukraine/du-gel-a-la-confiscation-des-avoirs-des-personnes-liees-au-regime-russe-par-regis-bismuth-professeur-a-lecole-de-droit-de-sciences-po/.
[15] . Cass. Ass. plén, 10 juill. 2020, n° 18-18.542 et 18-21.814, Bank Sepah c/ Overseas Financial limited, au sujet des mesures prévues par le Règlement (CE) n° 441/2007 de la Commission du 20 avril 2007 modifiant le règlement (CE) n° 423/2007 du Conseil concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, sur lequel, nos obs. dans cette chron. n° 193, p. 90-96. Depuis, en réponse aux questions préjudicielles posées par la Cour de cassation, CJUE, 11 nov. 2021, C-340/20.
[16] . C. Beaucillon, Les Mesures restrictives de l’Union européenne, coll. « Travaux de droit international et européen », Bruylant, 2013.
[17] . La légitimité de l’usage de ces mesures sous l’empire des versions antérieures des traités pour répondre à des objectifs de politique étrangère et de sécurité a été admise depuis deux arrêts de la CJCE, du 17 oct. 1995, dans les affaires Werner (C-70/94) et Leiffer (C-93/94). Sur l’évolution ayant conduit à l’introduction d’un fondement ad hoc, à l’article 215, pour pallier aux incertitudes antérieures quant à leur base juridique et les précisions apportées par la jurisprudence de Luxembourg, M. Blanquet, Droit général de l’Union européenne, 11e éd., Sirey, 2018, n° 559-563, spéc., n° 561-563, p. 338-340.
[18] . CJUE, 3e ch., 15 nov. 2012, C-539/10, Al-Aqsa, Royaume des Pays-Bas, Commission c/ Conseil, pt. 120.
[19] . Sur ce point, R. Bismuth, préc.
[20] . V. cette revue, la présentation de M. Roussille, n° 194, p. 53-55, et la nôtre, n° 195, p. 64.
