Lutte contre le terrorisme. L’efficacité du cadre relatif au gel des avoirs préoccupe décidément beaucoup les autorités françaises. Et c’est bien normal, puisqu’il s’agit de l’un des leviers essentiels de lutte contre le terrorisme. On le sait, l’ACPR et la DGT avaient déjà mis à jour leurs lignes directrices en juin 2019 [1] à la suite de l’adoption du décret de 2018 [2] qui a précisé l’ordonnance du 24 novembre 2016 réformant le dispositif de gel des avoirs.
C’est aujourd’hui la perspective de l’évaluation par le Groupe d’action financière (GAFI) entre le deuxième semestre 2020 et l’automne 2021 qui conduit le législateur français à intervenir. Il s’agit de renforcer (encore !) les mesures de lutte contre le terrorisme et contre son financement, mais aussi d’éviter que la France ne puisse être accusée d’entraver les actions sanctionnées par le Conseil de Sécurité des Nations Unies et le Conseil de l’Union européenne, notamment contre la prolifération des armes de destruction massive ou les atteintes en matière de cybersécurité [3] .
Impact de l’ordonnance. Une nouvelle ordonnance vient donc d’être adoptée afin de consolider la bonne application des mesures de gel des avoirs et d’interdiction de mise à disposition [4] . Le droit français s’en trouve aménagé sur plusieurs points. Si certaines des modifications n’intéressent pas les banques [5] , la plupart auront tout de même un certain impact. Sachant que les mesures de gel des avoirs reposent sur des interdictions et mettent donc à la charge des assujettis une obligation de résultat, les banques et autres établissements financiers sont supposés avoir déjà mis à jour les solutions informatiques qu’ils utilisent pour le contrôle des opérations. À défaut, il est impératif qu’elles s’en empressent, car il va leur falloir être réactifs tant compte tenu de l’entrée en vigueur immédiate (depuis le 6 novembre 2020) [6] de la plupart des nouvelles exigences qu’au regard de l’applicabilité sans délai des mesures de gel et autres mesures restrictives susceptibles d’être décidées à Bruxelles ou au siège onusien, dans une nouvelle période d’aggravation du terrorisme.
Application immédiate des désignations adoptées par le Conseil de Sécurité des Nations Unies. La France doit être en ligne avec ce qui décide au niveau mondial et européen. C’est pourquoi l’ordonnance introduit d’abord un mécanisme d’application sans délai des désignations adoptées par le Conseil de sécurité des Nations Unies.
Dans le régime antérieur, le ministre chargé de l’économie pouvait décider, pour une durée de six mois, renouvelable, le gel des fonds et ressources économiques appartenant à, possédés, détenus ou contrôlés par des personnes [7] avaient commis , tenté de commettre, facilité ou financé des actions sanctionnées ou prohibées par les résolutions adoptées dans le cadre du chapitre VII de la charte des Nations Unies. Le gel des avoirs des personnes désignées par les Nations Unies était donc laissé à l’appréciation discrétionnaire du ministre [8] .
Désormais, le ministre chargé de l’économie va reprendre purement et simplement les décisions des Nations Unies, puisqu’il va arrêter, conjointement avec le ministre des affaires étrangères, la liste des résolutions adoptées dans le cadre du chapitre VII de la charte des Nations Unies sur le fondement desquelles les personnes et entités désignées font l’objet d’un gel sans délai [9] . « Sans délai » signifie que « les fonds et ressources économiques des personnes […] ou entités désignées sur le fondement de ces résolutions sont gelés à compter de la publication par le ministre chargé de l’économie des éléments d’identification de ces personnes ou entités […] ». La publication de ces éléments d’identification rend exécutoire les mesures de gel, sachant que les personnes concernées sont recensées sur le registre des gels tenu par la DGT [10] . Les fonds et ressources sont alors rendus indisponibles pour une période de dix jours ouvrables, « à moins que le règlement européen d ’ exécution rendant applicables les désignations ne soit déjà entré en vigueur ». Dans ce cas, c’est la mesure européenne qui prend le relais.
Alignement du droit français sur le périmètre des mesures européennes de gel. L’ordonnance aligne ensuite l’obligation d’appliquer les mesures nationales de gel des avoirs sur le périmètre des mesures européennes de gel [11] . En droit européen, en plus des mesures de gel qui peuvent être prononcées sur le fondement de l’article 75 du TFUE dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et les activités connexes, les autorités sont habilitées à adopter des mesures restrictives. En application de l’article 215 du TFUE, le Conseil peut en effet, lorsqu’une décision prévoit l’interruption ou la réduction des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers pour des raisons qui tiennent à la politique étrangère et à la sécurité commune [12] , adopter des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d’entités non étatiques.
Précision sur le périmètre des assujettis dans le domaine bancaire et financier. Par ailleurs, l’ordonnance durcit les obligations applicables aux groupes relevant du secteur financier. Il précise en effet le périmètre des personnes tenues d’exécuter sans délai les mesures de gel et les interdictions de mise à disposition. Les établissements de crédit et acteurs du secteur financier [13] sont tenus de se conformer au dispositif quels que soient le lieu de réalisation de leurs activités et leur implantation géographique. L’ordonnance précise à cet égard que sont visées : les personnes dont le siège social est situé sur le territoire national pour leurs activités réalisées à l’étranger, y compris dans les succursales ou sous toute autre forme de libre établissement ainsi qu’en libre prestation de services ; les personnes dont le siège social est situé hors du territoire national pour leurs activités réalisées en France, y compris dans les succursales ou toute autre forme de libre établissement ainsi qu’en libre prestation de services.
Pour les établissements bancaires et financiers, l’ordonnance étend aussi l’obligation de mettre en place une organisation et des procédures internes pour la mise en œuvre des mesures de gel des avoirs et d’interdiction de mise à disposition, ou d’utilisation des fonds ou ressources économiques, qu’elles résultent de décisions des autorités françaises ou européennes ; elles doivent également assurer l’interdiction de contournement de ces mesures [14] . Il est précisé, en cohérence avec l’extension du périmètre du dispositif aux groupes ayant des ramifications à l’étranger, que les assujettis doivent prendre les mesures nécessaires à l’application de ces dispositions dans leurs succursales établies en dehors du territoire national.
À cet effet, l’entreprise mère d’un groupe doit définir une politique du groupe en la matière. L’organisation et les procédures arrêtées devront être appliquées par les entités du groupe mentionnées à l’article L. 561-2 établies en France ainsi que par leurs succursales à l’étranger ou toute autre forme de libre établissement. Toutes les entités du groupe (personnes et entreprise mère) doivent adopter des mesures de contrôle interne afin de veiller au respect des obligations en matière de gel des avoirs. On retrouvera certainement ces éléments dans le futur arrêté transsectoriel sur le contrôle interne en LCB/FT qui doit être publié prochainement. Afin de permettre la mise en œuvre des politiques de groupe et les échanges d’informations qu’elles impliquent, une nouvelle dérogation au secret est prévue [15] .
Extension du pouvoir de l’ACPR. Efficacité du dispositif oblige, l’ordonnance étend le mandat confié à l’ACPR pour le contrôle des professions assujetties aux obligations en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT) au respect des obligations des règlements européens portant gel des avoirs : cette extension a vocation à assurer une meilleure intégration des dispositions européennes qui sont directement applicables en la matière [16] .
Inclusion de l’Outre-mer. S’agissant de l’Outre-mer [17] , il est également prévu que le ministre chargé de l’économie arrête la liste des règlements (UE) portant mesures restrictives pris en application des articles 75 ou 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui sont rendus applicables à Saint-Barthélemy, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna [18] . L’ordonnance simplifie ainsi l’application des mesures de gel des avoirs adoptées par les règlements européens dans ces collectivités.
Gel des avoirs – Mesures restrictives – Lutte contre le terrorisme – Financement du terrorisme – Contrôle interne – Pouvoirs de l’ACPR.
[1]. Sur ces lignes directrices : S. Fékir et M. Roussille, « Gel des avoirs, l’ACPR et la DGT mettent à jour leurs lignes directrices », Banque & Droit n° 188, nov.-déc. 2019, p. 54.
[2]. D. n° 2018-264 du 9 avril 2018 : JORF n° 0086 du 13 avril 2018, texte n° 35.
[3]. Communiqué de presse du Conseil de l’UE du 14 mai 2020 et Council Implementing Regulation (EU) 2020/1125 of 30 July 2020 implementing Regulation (EU) 2019/796 concerning restrictive measures against cyber-attacks threatening the Union or its Member States et Council Decision (CFSP) 2020/1127 of 30 July 2020 amending Decision (CFSP) 2019/797 concerning restrictive measures against cyber-attacks threatening the Union or its Member States.
[4]. Le texte a été adopté en application de l’habilitation qui a été donnée au Gouvernement par la loi PACTE : L. n° 2019-486, 22 mai 2019, art. 203.
[5]. L’ordonnance précise la transposition de la cinquième directive Antiblanchiment par l’ordonnance n° 2020-115 du 12 février 2020, notamment en renforçant les modalités de contrôle des obligations en matière de LCB-FT par les experts-comptables (ord. précit., art. 11) et les marchands d’or et métaux précieux (ord. précit., art. 1). L’article 1er de l’ordonnance modifie l’article L. 561-2 du Code monétaire et financier pour préciser les obligations LCB-FT des agents immobiliers et des marchands d’or et métaux précieux.
[6]. D’autres entreront en application le 1er juillet 2022.
[7]. Personnes physiques ou morales ou, plus largement, toute autre entité.
[8]. C. monét. fin., art. L. 562-3.
[9]. Ord. précit., art. 3 ; C. monét. fin., art. L. 562-3-1.
[10]. Ce registre est disponible sur simple consultation du site de la DGT : https://www.tresor.economie.gouv.fr/services-aux-entreprises/sanctions-economiques/tout-savoir-sur-les-personnes-et-entites-sanctionnees#:~:text=Ce%20registre%20recense%20l’ensemble,actualis%C3%A9%20par%20la20DG%20Tr%C3%A9sor.
[11]. Ord. précit., art. 2.
[12]. Ces mesures sont celles qui relèvent du chapitre 2 du Titre 5 du Traité de l’Union européenne
[13]. Personnes visées à l’article L. 561-2 du Code monétaire et financier.
[14]. Ord. précit., art. 4, 2° ; C. monét. fin., art. L. 562-4-1.
[15]. Ord. précit., art. 2 ; C. monét. fin., art. L. 562-12.
[16]. Ord. précit., art. 4. 9°; C. monét. fin., art. L. 561-36.
[17]. D’ailleurs, la disposition de l’ordonnance du 12 février 2020 prévoyant la transmission des informations sur les bénéficiaires effectifs à l’INPI est également étendue à ces collectivités : ord. précit., art. 9.
[18]. C. monét. fin., art. L. 713-16.
