La lecture in extenso de l’intégralité du titrage réalisé par les services de la Cour de Justice révèle assez l’étendue des questions soulevées par cet arrêt rendu le 2 avril 2020 en matière de services de paiement, à l’occasion du recours d’un établissement de crédit letton contre la décision rendue par le régulateur financier local (la Commission des marchés financiers et de capitaux) l’ayant condamné à une amende pour inexécution d’un ordre de paiement.
Si la décision est rendue sous l’empire de la « DSP 1 »[1], elle n’en comporte pas moins des enseignements applicables au dispositif le plus récent en matière de services de paiement[2].
Pour s’en tenir à un aperçu de cet arrêt très riche, l’affaire ayant conduit à son prononcé résulte en substance des conditions d’exécution par une banque lettone d’un ordre de paiement transmis en dollars américains par une société cliente vers le compte d’un tiers ouvert dans une banque lituanienne. Bien que transmis le jour de sa réception, les fonds demeurèrent bloqués sur le compte correspondant de la banque lettone auprès de la banque lituanienne en raison du moratoire imposé à celle-ci le jour même, quelques minutes avant réception de l’ordre, par la banque centrale lituanienne. Il fut en conséquence impossible de débiter le compte correspondant de la banque lettone et de créditer en conséquence le compte du tiers bénéficiaire. S’ensuivit un contentieux fort complexe constitué par une succession d’instances, devant les autorités lettones puis un tribunal arbitral, relatives aux responsabilités de la banque émettrice à l’égard de son client. Admise par l’autorité administrative et en appel, la responsabilité de la banque fut écartée par le tribunal arbitral.
C’est dans ces circonstances complexes que l’Augstãkã tiesa (Cour suprême, Lettonie), sur pourvoi de la banque, adressa à la Cour de Justice une série de quatre questions préjudicielles essentiellement relatives au champ d’application du dispositif européen en matière de services de paiement.
Relative au champ d’application matérielle de la directive, la première interrogation portait sur la conformité à la directive DSP 1 d’une loi de transposition reconnaissant compétence à une « Commission des marchés » pour connaître de réclamations d’utilisateurs de services de paiement au titre d’opérations réalisées dans une monnaie autre que l’euro ou une autre devise d’un des États membres. La Cour de Justice y répond affirmativement en observant, à la suite de son avocat général, que si l’article 2 § 2 de la DSP 1 restreint l’application de ses titres III et IV aux opérations réalisées en euro ou autre devise d’un État membre, à la condition prévue au § 1 que tant le prestataire de services de paiement du payeur que celui du bénéficiaire, ou l’unique prestataire de services de paiement intervenant dans l’opération de paiement, soient situés dans l’Union[3], « s’agissant, en l’occurrence, d’un domaine de compétence partagée, au sens des dispositions combinées de l’article 2, paragraphe 2, et de l’article 4, paragraphe 2, sous a), TFUE, et dans la mesure où l’Union n’a pas exercé, au moyen de la directive 2007/64, sa compétence législative pour harmoniser le domaine des services de paiement dans le marché intérieur fournis dans la devise d’un État tiers, il est loisible aux États membres de rendre applicables à cette dernière catégorie de services de paiement notamment les dispositions des titres III et IV de cette directive, que celle-ci a établies pour les services de paiement fournis en euros ou dans la devise d’un État membre en dehors de la zone euro » (pt. 49). Une interprétation libérale donc, au regard de la répartition des compétences entre l’Union et les États membres, qui vaut certainement pour le dispositif issu de la DSP 2 et qu’il faut sans doute approuver. Outre l’argument en termes de compétences, il est sans doute parfaitement opportun de ne pas démultiplier les dispositifs dans une matière aussi complexe que l’est celle du paiement international et l’on perçoit tout l’intérêt que peuvent avoir tant les États membres que les prestataires de services de paiement à une application du dispositif européen à l’ensemble des services de paiement sans considération de la devise utilisée.
Miroir de la première, la deuxième question préjudicielle questionnait sur le terrain institutionnel la conformité de la loi de transposition aux articles 20, paragraphes 1 et 5, et 21, paragraphe 2, de la DSP 1 en ce qu’elle conférait un pouvoir de contrôle et de sanction aux autorités nationales au titre de services de paiement non fournis dans la devise de l’un des États membres. La Cour y apporte une réponse décalée, compte tenu des observations formulées par son avocat général en relation aux spécificités de l’espèce. En l’absence de distinction fondée sur la devise objet de l’opération dans le texte de la directive, il y avait lieu de questionner non le champ d’application matériel mais le champ d’application personnel de la compétence des autorités nationales au sens de l’article 20 de la DSP 1. Or, inscrit au chapitre Ier de la directive consacré aux établissements de paiement, le pouvoir de contrôle et de sanction des autorités reconnue par cette disposition ne saurait concerner un établissement qui, comme en l’espèce, était un établissement de crédit. Inopérante, la question soulevée ne reçoit en définitive pas de réponse mais est l’occasion de précisions exégétiques pour délimiter le champ d’application de la compétence ratione personae des autorités nationales dans le cadre des règles spécifiques aux établissements de paiement qui, là encore, sont reconductibles sous l’empire de la nouvelle DSP compte tenu de son plan.
La troisième question portait sur la compétence appartenant à l’autorité nationale sur le fondement de la directive DSP 1. En la circonstance, l’autorité lettone avait elle-même constaté la responsabilité de la banque au titre de la mauvaise exécution de l’ordre de virement, au regard de l’article 99 de la loi lettone. Imputer directement la responsabilité au titre d’une inexécution ou d’une mauvaise exécution rentrait-il dans les pouvoirs susceptibles d’être attribués à une autorité dans le cadre de l’exercice de son pouvoir de contrôle ou dans celui plus spécifique de la procédure de réclamation prévue par la directive ? On sait en effet qu’au sein de la DSP, les articles 20 et 21 – correspondant après modifications aux articles 22 et 23 de la DSP 2 – identifient l’autorité compétente et sa mission de contrôle, tandis que les articles 80 à 82 traitent plus spécifiquement des procédures de réclamations « permettant aux utilisateurs de services de paiement et aux autres parties intéressées, y compris les associations de consommateurs, de soumettre des réclamations aux autorités compétentes en cas de violation alléguée, par des prestataires de services de paiement, des dispositions de droit national mettant en œuvre les dispositions de la présente directive », aux termes de l’article 80 § 1[4].
Le sens de la question était finalement le suivant : pouvait-on faire coïncider en termes de qualification le travail de constat de méconnaissance des règles professionnelles applicables aux établissements de paiement ayant une portée collective avec celui d’une responsabilité de nature contractuelle envers le client ? Il s’agissait, comme la question a déjà de nombreuses fois été soulevée en matière bancaire et financière, de faire le départ entre la dimension régulatrice de la règle et l’analyse des intérêts privés à l’occasion de sa concrétisation dans un cas d’espèce, pour déterminer si la mission de l’autorité compétente devait ou non se limiter à la première. Tandis que la compétence de l’autorité s’inscrit dans une logique de contrôle professionnel, la bonne exécution d’un ordre de paiement relève de l’article 75 de la directive[5], au titre de la responsabilité du prestataire de services de paiement. La référence aux articles 20 et 21, spécifiques aux établissements de paiement et, comme tels inapplicables à l’établissement de crédit en cause, se trouve d’abord écartée comme dans la réponse à la deuxième question. En revanche, la conformité du droit letton à la procédure de réclamation fait l’objet d’un examen conduisant la Cour à une analyse qui emporte l’approbation en tout point, sauf dans sa formulation ultime. Par son objet, la procédure de réclamations ne saurait conduire l’autorité compétente à se prononcer sur le fond des responsabilités des prestataires de services de paiement. Tandis que celle-ci a pour objet d’assurer des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives à l’encontre des prestataires de services de paiement, c’est l’objet d’une autre procédure, celle des recours extrajudiciaires, prévue à l’article 83, de déterminer les responsabilités résultant de l’exécution des obligations de la directive, dans le cadre des relations entre utilisateurs et prestataires de services de paiement. Si l’autorité compétente en vertu de ces deux procédures peut être la même, ainsi que l’admet la Cour au point 65, les deux procédures n’en conservent pas moins chacune un objet irréductiblement distinct.
Cette lecture systématique est parfaitement convaincante. On n’en soulignera pas moins que, en conclusion de celle-ci, c’est une réponse qui réduit finalement l’étendue de la question posée qui est donnée. Tandis que la juridiction de renvoi interrogeait la possibilité d’une détermination des responsabilités dans le cadre de la décision rendue par l’autorité compétente, la Cour de Justice se limite à exclure que cette autorité puisse « régler, en application des critères établis à l’article 75 de cette directive, les litiges nés d’une inexécution ou d’une mauvaise exécution d’une opération de paiement qui opposent les utilisateurs aux prestataires de services de paiement ». Il n’apparaissait en effet nullement de la loi lettone dans les extraits reproduits par la Cour de Justice que l’autorité lettone ait véritablement disposé d’un pouvoir de règlement du litige qui eût supposé entre ses mains un pouvoir indemnitaire, à tout le moins baroque. Ce n’est bien qu’une classique amende qu’avait prononcée l’autorité lettone. De sorte qu’exclure un pouvoir de règlement des litiges est finalement plus restrictif qu’exclure toute possible détermination des responsabilités, sens englobant et finalement plus conforme à la démonstration de l’autonomie des procédures conduite par la Cour. Sans doute suffit-il pour se convaincre de l’importance de l’observation de se rappeler que c’est dans le cadre d’une instance arbitrale que la société cliente avait entrepris le recouvrement du montant mis à la disposition de la banque pour l’exécution de l’ordre de paiement.
Observation qui conduit à la dernière question préjudicielle soulevée. L’autorité compétente au titre de son pouvoir général de contrôle comme de la procédure des réclamations doit-elle tenir compte d’une sentence arbitrale statuant sur un litige opposant un fournisseur de services de paiement à un utilisateur ? Après la logique circonscription de la question à la seule procédure de réclamation, le prestataire de services de paiement en litige étant un établissement de crédit, la Cour s’en remet, sans surprise, à l’autonomie procédurale des États membres, à défaut de toute disposition spécifique relative à la valeur probatoire d’une sentence arbitrale dans le cadre des recours prévus par la DSP. Seule limite soulignée à cet égard : la préservation par les droits des États membres de l’effet utile du droit de l’Union, et donc des recours prévus par les textes européens eux-mêmes.
Cet arrêt affronte des questions nouvelles d’intérêt inégal mais qui, précisément à raison de leur diversité, permettent avec une grande transversalité de préciser les contours matériels et personnels de la procédure de réclamation. En outre, les questions posées trouvent des réponses qui, comme on l’a observé, pourront valoir pour l’interprétation de la DSP 2. n
Renvoi préjudiciel – Services de paiement dans le marché intérieur – Directive 2007/64/CE – Champ d’application matériel et personnel – Services de paiement fournis dans une devise autre que l’euro ou celle d’un État membre en dehors de la zone euro – Services de paiement fournis par un établissement de crédit – Inexécution ou mauvaise exécution d’un ordre de paiement – Responsable – Procédure de contrôle prudentiel – Procédures de réclamation – Recours extrajudiciaires – Autorités compétentes
[1] Directive 2007/64/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 novembre 2007, concernant les services de paiement dans le marché intérieur, modifiant les directives 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE ainsi que 2006/48/CE et abrogeant la directive 97/5/CE (JO 2007, L 319, p. 1).
[2] Directive (UE) 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2015, concernant les services de paiement dans le marché intérieur, modifiant les directives 2002/65/CE, 2009/110/CE et 2013/36/UE et le règlement (UE) n° 1093/2010, et abrogeant la directive 2007/64 (JO 2015, L 337, p. 35), en vigueur depuis le 13 janvier 2018.
[3] La disjonction dans deux paragraphes distincts du critère de rattachement et de la délimitation du dispositif applicable était peu lisible et sans doute le choix opéré de réunir les deux dans le nouvel article 2, § 2 – la rédaction du § 1 ayant été simplifiée par ailleurs – qui dispose désormais : « Les titres III et IV s’appliquent aux opérations de paiement dans la devise d’un État membre lorsque le prestataire de services de paiement du payeur et celui du bénéficiaire sont tous deux situés dans l’Union ou lorsque l’unique prestataire de services de paiement intervenant dans l’opération de paiement est situé dans l’Union. »
[4] Procédure désormais régie aux articles 99 et 100 de la DSP 2.
[5] Article 89 de la DSP 2.
