Le titrage de la décision du Conseil constitutionnel reproduit ci-dessus l’énonce bien : le pouvoir de sanction de l’AMF a un domaine général, susceptible de s’appliquer au-delà d’hypothèses spécifiquement visées dans la définition de son pouvoir de sanction telles, par exemple, les abus de marché, à « tout autre manquement de nature à porter atteinte à la protection des investisseurs et au bon fonctionnement du marché ». Ce sont précisément ces mots, figurant à l’article L. 621-14, I du Code monétaire et financier, dont la constitutionnalité était contestée à raison du renvoi à cette disposition opéré par l’article L. 621-15, définissant le périmètre du pouvoir de sanction du régulateur.
Très simplement, les requérants alléguaient qu’en raison de la formulation adoptée, le pouvoir de sanction de l’AMF résultant du renvoi à l’article L. 621-14 méconnaissait le principe de légalité des délits et des peines, du fait de l’imprécision du périmètre du pouvoir de répression.
Ce recours était condamné à l’échec au point que l’on peut même s’étonner du renvoi d’une telle QPC par la Cour de cassation en premier lieu. D’une part, il est de jurisprudence constante dans le domaine de la répression administrative que l’exigence de précision des infractions s’entend de façon plus souple que dans le champ strict de la répression pénale depuis la décision fondatrice rendue par le Conseil constitutionnel concernant le pouvoir de sanction du
CSA
[1]
. Cette « légalité de la répression administrative par référence » a vu sa formulation élargie par la jurisprudence
administrative
[2]
qui en faisait déjà application à la sanction des obligations
professionnelles
[3]
, dans des termes ici repris par le Conseil constitutionnel au point 6 : « L’exigence d’une définition des manquements réprimés se trouve satisfaite, en matière administrative, dès lors que les textes applicables font référence aux obligations auxquelles les intéressés sont soumis en raison de l’activité qu’ils exercent, de la profession à laquelle ils appartiennent, de l’institution dont ils relèvent ou de la qualité qu’ils revêtent. » D’autre part, le pouvoir de sanction étant par hypothèse enfermé dans les bornes très strictes de la loi qui le lui confère, il apparaissait peu convaincant de contester le manque de prévisibilité de la sanction appliquée à la méconnaissance de l’une des dispositions légales ou réglementaires dont le régulateur a vocation à assurer le respect, comme le retient le Conseil au point 8.
Sans doute est-ce la gravité de la sanction encourue au titre des nombreux manquements susceptibles d’être ainsi caractérisés par référence qui appelait la saisine du Conseil constitutionnel sur le terrain des principes de nécessité et de proportionnalité des peines. Reprenant une position classique selon laquelle il ne lui appartient pas de substituer son appréciation à celle du législateur au titre de la nécessité des peines, sauf à constater, par un contrôle restreint, une erreur manifeste d’
appréciation
[4]
, le Conseil constitutionnel écarte là encore le grief en observant que la sanction est justifiée par « l’objectif de préservation de l’ordre public économique » (pt. 13), et les critères permettant de l’évaluer (pt. 14), conformément à une jurisprudence souple en la
matière
[5]
.
Très importante par sa portée, en ce qu’elle vient conforter le pouvoir général de sanction du régulateur en matière de manquements administratifs et disciplinaires, la décision elle-même est d’une teneur élémentaire qui devrait définitivement convaincre les justiciables de ce que la légalité répressive administrative s’accommode aisément de la technique des renvois entre normes et ce sans, croyons-nous, un grave préjudice au détriment des justiciables, dès lors que la sanction peut faire l’objet d’une
individualisation
[6]
.
La chronique Droit financier et boursier est assurée par Anne-Claire Rouaud, Frida Mekoui, Jérôme Chacornac et Jean-Jacques Daigre.
1
Cons. const. 17 janv. 1989, déc. n° 88-248 DC, cons. 37 : « appliquée en dehors du droit pénal, l’exigence d’une définition des infractions sanctionnées se trouve satisfaite, en matière administrative, par la référence aux obligations auxquelles le titulaire d’une autorisation administrative est soumis en vertu des lois et règlements » ; plus récemment, Cons. const. 13 janv. 2012, n° 2011-210 QPC, Ahmed S. : JO du 14 janvier 2012.
2
V. l’arrêt CE, ass., 7 juill. 2004, n° 255136, min. Int. c/ Benkerrou : Juris-Data n° 2004- 067191 ; AJDA 2004, p. 1695, chron. Landais et Lenica ; Dr. adm. 2004, comm. 155, note Breen ; LPA 11 nov. 2004, note Saillard ; RFDA 2004, p. 913, concl. Guyomar et p. 1130, note Degoffe et Haquet.
3
CE 18 févr. 2011, n° 322786 : « le principe de légalité des délits et des peines, lorsqu’il est appliqué à des sanctions qui n’ont pas le caractère de sanctions pénales, ne fait pas obstacle à ce que les infractions soient définies par référence aux obligations auxquelles est soumise une personne en raison de l’activité qu’elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou de l’institution dont elle relève, ainsi que le rappellent les dispositions citées plus haut du II de l’article L. 621-15 du Code monétaire et financier, selon lesquelles la commission des sanctions peut infliger une sanction aux personnes manquant à leurs obligations professionnelles définies par les lois, règlements et règles professionnelles approuvées par l’AMF ».
4
Cons. const. 20 janv. 1981, déc. n° 80-127 DC, cons. 11 à 13.
5
V. Fasc. Sanctions administratives, Jurisclasseur administratif, n° 62.
6
CE 21 oct. 2013, n° 367107, Occansey : Juris-Data n° 2013-023355.
