Les poursuites sont-elles susceptibles d’être reprises après l’annulation d’une décision de la Commission des sanctions de l’AMF à raison du non-respect de l’une des garanties du procès équitable ? La problématique, au coeur de la décision rendue par la Commission des sanctions de l’AMF le 6 octobre 2014, n’est pas sans rappeler celle soulevée par l’annulation des décisions de sanction prononcées par l’ancienne Commission bancaire à la suite de la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt Dubus
[1]
et de l’abrogation par le Conseil constitutionnel des textes fondant les pouvoirs de contrôle et de sanction de cette
autorité
[2]
. Elle met en balance les impératifs de respect des droits fondamentaux de la personne poursuivie, d’un côté, et d’efficacité de la répression des manquements administratifs ou disciplinaires, de l’autre.
La décision rendue par la Commission des sanctions le 6 octobre 2014 intervient à la suite de l’annulation, par la cour d’appel de Paris, le
24 octobre 2013
[3]
, d’une précédente décision par laquelle cette même Commission avait, le
16 février 2012
[4]
, sanctionné des sociétés de gestion de droit étranger pour non-respect du délai de livraison de 3 jours.
En septembre 2008, ces sociétés avaient vendu à découvert des titres de la banque Natixis, titres dont elles comptaient opérer la livraison après avoir reçu les actions émises dans le cadre d’une augmentation de capital avec droit préférentiel de souscription réalisée par cette banque. L’arbitrage sur les titres de l’émetteur leur permit de réaliser des plus-values conséquentes mais, dans le contexte de crise financière, les ventes à découvert entraînèrent des suspens face à la chambre de compensation pour des volumes
importants
[5]
. Aussi furent-elles sanctionnées, pour avoir vendu des titres à découvert sans disposer de l’assurance raisonnable de pouvoir procéder à la livraison en temps
voulu
[6]
. La décision de sanction fut toutefois annulée en raison d’une regrettable irrégularité de procédure : après que la composition de la Commission des sanctions eut été notifiée aux sociétés mises en cause, il leur fut indiqué, par de nouveaux courriers, que la composition de la Commission était modifiée, un de ses membres étant remplacé par un autre. Or finalement, le membre de la Commission désigné initialement siégea et participa au délibéré, sans que cette nouvelle modification ne leur soit notifiée. La cour d’appel de Paris estima que dans ces circonstances, les requérantes n’avaient pas été mises en mesure d’exercer leur droit de récusation, en violation de leur droit à un procès équitable devant un tribunal impartial, garanti par l’article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme.
À la suite de l’annulation de la première décision de sanction, les sociétés furent avisées de la reprise de la procédure dans l’état où elle se trouvait antérieurement aux actes annulés, c’est-à-dire avant la convocation à la séance de la Commission des sanctions ayant statué le 16 février 2012. À l’issue de la procédure, les deux sociétés se sont vues condamner à des sanctions proches de celles initialement
prononcées
[7]
.
L’intérêt de la décision tient à la question de procédure soulevée par les sociétés mises en cause. Celles-ci faisaient valoir que la cour d’appel de Paris ayant prononcé une annulation définitive et revêtue de l’autorité de la chose jugée sans renvoyer l’affaire devant la Commission des sanctions ni inviter l’AMF à reprendre la procédure, ni user de son pouvoir de réformation, il n’était pas du pouvoir de l’AMF de reprendre une procédure à laquelle la cour d’appel avait définitivement mis un terme.
Pour écarter ces arguments, la Commission des sanctions se réfère, tout d’abord, aux motifs et au dispositif de l’arrêt de la cour d’appel de Paris. L’annulation de la première décision était motivée par la méconnaissance des dispositions de l’article 6 § 1 de la Convention EDH, les sociétés poursuivies n’ayant pas été mises en mesure d’exercer leur droit de récusation alors que les revirements dans la composition de la Commission des sanctions étaient de nature à jeter le doute sur l’impartialité de l’un de ses membres. Aussi le juge judiciaire a-t-il annulé la décision critiquée en ce qu’elle avait prononcé une sanction pécuniaire à l’encontre des deux sociétés requérantes et ordonné la publication de la sanction, sans annuler la procédure suivie antérieurement à la séance de la Commission des sanctions. En d’autres termes, comme le relève cette dernière, le dispositif de l’arrêt de la cour d’appel de Paris « est circonscrit à l’annulation de la décision de la Commission des sanctions du 16 février 2012 ». La Commission des sanctions ajoute ensuite que le fait que la cour d’appel ait souverainement décidé de ne pas examiner le fond de l’affaire alors qu’elle était saisie d’un recours de plein contentieux ne peut être interprété comme une mise hors de cause implicite des requérants. Elle en infère, enfin, que l’autorité de la chose jugée qui s’attache à l’annulation de la décision du 16 février 2012 « ne fait pas, en l’absence d’annulation de la procédure suivie antérieurement à la séance de la Commission, obstacle à ce qu’une nouvelle décision administrative, quel qu’en soit le sens, soit prise par l’autorité compétente pour mettre un terme à la procédure dont elle reste régulièrement saisie en l’absence de décision régulièrement prononcée ». Elle souligne, à l’appui de cette affirmation, qu’une telle reprise de procédure a déjà été admise par le Conseil d’État.
En effet, si la Cour de cassation n’a, semble-t-il, pas été amenée à se prononcer sur la question à ce jour, le Conseil d’État a déjà admis que les poursuites puissent être reprises à la suite de l’annulation d’une décision de sanction prononcée par une autorité de régulation. L’occasion lui en a été d’abord fournie par les recours formés contre plusieurs décisions de la Commission des sanctions de l’AMF pour défaut d’impartialité subjective, avant l’instauration, par la loi du
17 décembre 2007
[8]
, d’une procédure formalisée de récusation des membres de la Commission des
sanctions
[9]
. Dans plusieurs arrêts, les juges du Palais Royal ont pris le soin de préciser, par dérogation au principe de l’économie des moyens, les conséquences d’une annulation sur la reprise ultérieure des poursuites. Ainsi, tout en annulant la décision de sanction sur le seul fondement du grief de partialité subjective et en écartant les autres critiques, tirées de la méconnaissance de l’obligation de secret professionnel des
enquêteurs
[10]
, de l’irrégularité de la notification de
griefs
[11]
, de la méconnaissance des droits de la
défense
[12]
ou du défaut d’impartialité structurelle de la
Commission
[13]
, le Conseil d’État a souligné que « s’ils étaient fondés, [ces moyens] feraient obstacle à ce qu’après l’annulation de sa décision, la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers reprenne les poursuites ». Cela donnait à entendre que le défaut d’impartialité subjective, retenu dans ces arrêts, n’interdisait pas, en revanche, la reprise des
poursuites
[14]
. Cette analyse a été confirmée de la manière la plus nette par la Haute juridiction en 2011, qui a jugé que « rien ne faisait obstacle, compte tenu du motif d’annulation retenu par le Conseil d’État dans sa décision, à ce que la commission des sanctions poursuive la procédure disciplinaire engagée et se prononce régulièrement à nouveau, dans le cadre de cette même procédure, sur les griefs
notifiés
[15]
».
La solution retenue par la Commission des sanctions dans la présente décision s’inscrit ainsi dans la droite ligne de la jurisprudence du Conseil d’État. Il est vrai que le contentieux relevait en l’espèce de la compétence du juge judiciaire, et non du juge administratif ; mais le recours est dans les deux cas un recours de pleine
juridiction
[16]
.
L’élément déterminant tient ainsi, fort logiquement, au motif de l’annulation, qui en commande la portée. Le principal critère est d’ordre temporel, ou chronologique.
Si l’irrégularité à l’origine de l’annulation touche la phase d’enquête, la notification de griefs ou la phase d’instruction, toute la procédure subséquente s’en trouve affectée. Les garanties fondamentales de la personne poursuivie doivent prévaloir. La procédure ne saurait par conséquent être « reprise » en l’état après l’annulation de la décision de sanction. Elle ne peut qu’être recommencée à zéro, pour autant que le délai de prescription le permette. Comme l’énonce le Conseil d’État, la Commission des sanctions ne peut alors reprendre les poursuites « sans avoir, au préalable, sous réserve des règles de prescription, engagé une nouvelle
procédure
[17]
». Le Conseil d’État semble cependant enclin à retenir une position nuancée quant à la portée de l’annulation, en acceptant, sur le modèle de la procédure pénale, de dissocier le sort des différents actes pour en sauver
certains
[18]
. Il a ainsi admis que l’invalidation des actes d’instruction effectués par le premier rapporteur à raison de son défaut d’impartialité subjective, n’affecte pas les actes dissociables de sa mission accomplis par une personne n’agissant pas sous son
autorité
[19]
. Cela n’est pas sans évoquer la solution retenue par la Haute juridiction dans l’arrêt rendu le 11 avril 2012 dans l’affaire
BPCA
[20]
. Le Conseil d’État a en effet jugé que compte tenu du motif de non-conformité à la Constitution retenu par le Conseil
constitutionnel
[21]
– à savoir le défaut de séparation des fonctions de poursuite et de jugement tenant à l’organisation de l’ancienne Commission bancaire –, l’annulation, sur ce fondement, d’une décision de sanction prononcée par celle-ci ne faisait pas obstacle à ce que l’ACP engage une nouvelle procédure de sanction sur le fondement des actes de contrôle et de constatation accomplis par la Commission bancaire, sous réserve des règles de
prescription
[22]
.
En revanche, lorsque l’irrégularité entache la seule phase de « jugement », l’annulation de la décision de sanction laisse subsister la procédure antérieure, ce qui autorise la reprise ultérieure des poursuites, sur la base de l’enquête et de la notification de griefs
initiales
[23]
. Cela suppose toutefois que le défaut d’impartialité ne soit pas de nature
structurelle
[24]
. La partialité subjective, ou l’apparence d’une telle partialité, n’interdit pas la reprise de la procédure, dès lors qu’il peut y être
remédié
[25]
. Elle renvoie en effet à l’homme et à sa personnalité, et peut résulter d’un intérêt personnel ou d’un conflit d’intérêts, de nature à faire naître un soupçon de préjugé, favorable ou
défavorable
[26]
. Le vice tenant à la partialité de l’un des membres de la Commission des sanctions peut ainsi être corrigé lorsque la Commission statue pour la seconde fois en l’absence du membre concerné, voire dans une autre composition entièrement. Le défaut, radical, d’impartialité
structurelle
[27]
– tel celui qui résulterait d’un cumul du pouvoir réglementaire et du pouvoir de sanction entre les mains d’un même
organe
[28]
– exclurait en revanche toute poursuite ultérieure à l’annulation de la décision.
Après avoir ainsi affirmé la possibilité de reprendre la procédure dans l’état où elle se trouvait antérieurement aux actes irréguliers, la Commission des sanctions répond, pour les écarter également, aux critiques formées à titre subsidiaire par les sociétés mises en cause. Celles-ci soutenaient, en substance, que la reprise de la procédure initiale après l’annulation d’une première décision de sanction serait de nature à porter atteinte au principe du contradictoire, au droit à être jugé par un tribunal impartial et au droit à la présomption d’innocence. Ce à quoi la Commission des sanctions répond, en premier lieu, que le fait que la procédure n’ait pas été reprise à zéro n’emporte pas, en soi, d’atteinte au principe du contradictoire, dès lors que les sociétés avaient été mises en mesure d’accéder au dossier et de présenter des observations au début de la procédure, et l’ont été de nouveau après la reprise de la procédure. La Commission écarte, en deuxième lieu, l’argument des sociétés mises en cause selon lequel la reprise des poursuites aboutirait, dans ces circonstances, à une situation de préjugement : le fait que l’AMF ait été partie à l’instance devant la cour d’appel de Paris est indifférent, dès lors que ce n’est pas la Commission des sanctions, mais le président de l’AMF, organe distinct, qui était partie à l’
instance
[29]
. La Commission prend ici le soin de relever qu’au surplus, la formation ayant délibéré de cette nouvelle décision ne comporte aucun des membres ayant siégé lors de la séance invalidée. En troisième lieu, la Commission estime que la mise hors de cause d’une troisième société par la décision annulée ne porte pas atteinte à la présomption d’innocence des sociétés en cause, les griefs qui leur ont été notifiés n’étant pas de même nature et pouvant être appréciés indépendamment de ceux notifiés à cette autre société. On conçoit en effet que de tels arguments, s’ils étaient trop aisément retenus, priveraient d’intérêt la reprise des poursuites en rendant quasiment impossible le prononcé d’une nouvelle décision de sanction…
La chronique Droit financier et boursier est assurée par Anne-Claire Rouaud, Frida Mekoui, Jean-Pierre Bornet et Jean-Jacques Daigre.
1
CEDH 11 juin 2009, n° 5242/04, Dubus SA c/ France ; Banque et Droit n° 126, juillet-août 2009, p. 16, obs. T. Bonneau ; RDBF 2009, comm. 111, obs. F.-J. Crédot et T. Samin ; AJDA 2009, p. 1936, chron. J.-F. Flauss ; AJ pénal 2009, p. 354, étude J. Lasserre Capdeville ; JCP E 2009, 2081, note P. Pailler ; BJB sept. 2009, § 55, p. 388, note L. Ruet ; Dr adm. 2009, comm. 111, obs. G. Houillon. Adde, A. Couret, « La Commission bancaire à l’épreuve de l’article 6, § 1, de la CEDH », D. 2009, p. 2247 ; M. Guyomar, « La procédure disciplinaire de la Commission bancaire remise en cause » : Banque et Droit n° 127, sept.-oct. 2009, p. 3.
2
Cons. const. 2 déc. 2011, déc. n° 2011-200 QPC, Banque populaire Côte d’Azur, JO 3 déc., p. 20496 ; AJDA 2012. 578, chron. M. Lombard, S. Nicinski et E. Glaser ; JCP E 2012, p. 1036, note Y. Paclot ; BJB février 2012, § 31, p. 55, J. Lasserre Capdeville ; T. Samin, « La Commission bancaire sanctionnée par le Conseil constitutionnel » : RDBF, janv.- févr. 2012, Alertes 1, p. 3.
3
Paris, Pôle 5, ch. 7, 24 octobre 2013, n° 2012/14904, CIF et Coudrée Capital Managment c/ AMF : BJB n° 12, déc. 2013, § 110v8, p. 571, note J.-J. Daigre ; RDBF n° 1, janvier 2014, p. 66, note P. Pailler ; Banque et Droit n° 153, janv.-févr. 2014, cette chronique, p. 28, obs. A.C. Rouaud.
4
Banque et Droit n° 145, sept.-oct. 2012, cette chronique, p. 34 ; BJB n° 9, sept. 2012, § 149, p. 359, note S. Dussart.
5
Alors même que l’AMF avait à cette période annoncé qu’elle serait « d’une vigilance et d’une sévérité extrême » sur le respect du délai de livraison : AMF, communiqué du 19 septembre 2008.
6
V. également, prononçant des sanctions pour des faits similaires : Sanct. AMF, 4 septembre 2008, Banque d’Orsay et autres : Banque et Droit n° 122, nov.-déc. 2008, cette chronique, p. 25 ; CE 18 février 2011, n° 322786 : BJB n° 5, mai 2011, p. 315, note Ch. Arsouze ; Sanct. AMF, 13 novembre 2008, Avendis Capital SA, Accent Tonique BV et Accent Grave BV : Banque et Droit n° 125, mai-juin 2009, cette chronique, p. 29.
7
La sanction prononcée à l’encontre de la société CCM est de même montant (2 500 000 euros) que celle précédemment prononcée ; la société CIF est frappée d’une sanction d’un montant un peu moins élevé (1 900 000 euros, contre 2 200 000 euros initialement).
8
Loi n° 2007-1774 du 17 décembre 2007 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier, JO n° 0293 du 18 déc. 2007, p. 20354 ; Dr sociétés 2008, comm. 38, obs. T. Bonneau ; Banque et Droit n° 117, janvier-février 2008, p. 36, obs. H. de Vauplane, J.-J. Daigre, B. de Saint-Mars et J.-P. Bornet.
9
C. mon. fin., art. L. 621-15, III bis et R. 621-39-2 et s.
10
CE, 6e et 1re ss.-sect., 30 mai 2007, n° 288538, mentionné au Recueil Lebon ; RDBF n° 6, nov. 2007, comm. 238, note D. Bompoint ; Dr sociétés n° 2, février 2008, comm. 16, note T. Bonneau ; Banque & droit n° 114, juillet- août 2007, p. 23, obs. H. de Vauplane, J.- J. Daigre, B. de Saint-Mars et J.-P. Bornet ; RTDF n° 2-2007, p. 130, obs. E. Dezeuze ; BJB n° 3, mai-juin 2007, § 71, p. 371, concl. M. Guyomar.
11
CE, 6e et 1re ss.-sect., 26 juillet 2007, Global Gestion c/ AMF (4 arrêts), n° 293908, mentionné au Recueil Lebon, n° 293624, n° 293626 et n° 293627 ; Banque et Droit n° 115, sept.- oct. 2007, p. 32, obs. H. de Vauplane, J.-J. Daigre, B. de Saint-Mars et J.-P. Bornet ; BJB n° 5, sept. 2007, § 137, p. 645, concl. M. Guyomar ; JCP E 2007, n° 41, 2224, Y. Paclot ; RTD com. 2007, p. 803, N. Rontchevsky.
12
CE 27 octobre 2006, n° 276069 ; publié au Recueil Lebon ; RDBF n° 2, mars 2007, comm. 86, D. Bompoint ; Dr. Sociétés, n° 3, mars 2007, comm. 55, T. Bonneau ; AJDA n° 2, 2007, p. 80, M. Collet ; Banque et Droit n° 111, janvier-février 2007, p. 32, obs. H. de Vauplane, J.-J. Daigre, B. de Saint-Mars et J.-P. Bornet ; JCP E 2007, n° 8, p. 15, B. Dondero ; BJB n° 1, janv. 2007, § 6, p. 80, concl. M. Guyomar ; D. 2007, n° 34, p. 2418, CHR. B. Le Bars et S. Thomasset-Pierre ; RTD com. n° 2, 2007, p. 406, N. Rontchevsky.
13
CE, 6e et 1re ss.-sect., 26 juillet 2007, préc.
14
V. également en ce sens, les conclusions du Commissaire du gouvernement, M. Guyomar, préc.
15
CE, 6e et 1re ss.-sect., 30 décembre 2011, n° 335621, mentionné au Recueil Lebon.
16
C. mon. fin., art. R. 621-45 et R. 621-46.
17
CE 27 octobre 2006, préc., pour le grief tiré de la méconnaissance des droits de la défense ; CE, 6e et 1re ss.-sect., 26 juillet 2007, préc., pour le grief pris de l’irrégularité de la notification de griefs. La Commission des sanctions ne peut être saisie de faits remontant à plus de trois ans s’il n’a été fait pendant ce délai aucun acte tendant à leur recherche, à leur constatation ou à leur sanction» (C. mon. fin., art. L. 621-15, I, al. 2).
18
Ainsi, la chambre de l’instruction décide si l’annulation doit être limitée à tout ou partie des actes ou pièces de la procédure viciée ou s’étendre à tout ou partie de la procédure ultérieure (C. proc. pén., art. 174, al. 2), ce qui implique d’identifier les actes dont l’acte annulé constitue le support nécessaire : S. Guinchard et J. Buisson, Procédure pénale, 10e éd., LexisNexis, 2014, n° 2336 et s.
19
CE, 6e et 1re ss.-sect., 29 mars 2010, n° 323354, Sté Global Equities et Ste Global Gestion ; mentionné au Recueil Lebon ; BJB n° 6, nov. 2010, § 61, p. 471, concl. M. Guyomar.
20
CE, 6e et 1re ss.-sect., 11 avril 2012, n° 336839, mentionné au Recueil Lebon ; Gaz. Pal. n° 153-154, 2012, p. 43, note J. Morel-Maroger ; BJB n° 7-8, juillet-août 2012, § 125, p. 282, note T. Samin ; D. 2012, p. 1908, note H. Synvet.
21
Cons. const. 2 déc. 2011, préc.
22
Une autre difficulté, étrangère à la décision commentée, tenant ici à la disparition du fondement du pouvoir de contrôle de la Commission bancaire à la suite de la décision du Conseil constitutionnel : v. H. Synvet, note préc. sous CE 11 avril 2012.
23
CE, 6e et 1re ss.-sect., 30 décembre 2011, préc.
24
J.-P. Relmy, « Impartialité et autorité des marchés financiers : de l’impartialité personnelle à la partialité structurelle ? », RTD com. 2010, p. 29.
25
Sur la question, v. notamment E. Dezeuze, obs. préc. sous CE, 6e et 1re ss.-sect., 30 mai 2007, spéc. n° 9, p. 133 et n° 17, p. 137 ; G. Dolidon, « Les membres de la Commission des sanctions de l’AMF rappelés à leur devoir d’impartialité », RLDA n° 12, janvier 2007, p. 31, spéc. n° 13.
26
Sur la distinction entre impartialité objective et subjective, v. notamment J.-M. Coulon, « L’impartialité du juge », in Où en est la dépénalisation du droit des affaires ?, Colloque de La Baule, 15 au 16 juin 2001, RJ com., n° spécial, nov. 2001, p. 54 ; M.-A. Frison-Roche, « L’impartialité du juge », D. 1999. Chron. 53 ; Ch. Goyet, « Remarques sur l’impartialité du tribunal », D. 2001. Chron. 328 ; J.-P. Relmy, art. préc. V. égal. CEDH 1er oct. 1982, Piersack c/Belgique, série A, n° 53, § 30.
27
L’impartialité objective renvoie aux garanties d’indépendance que doit présenter tout tribunal, notamment à raison de sa composition et de son organisation, i. e. de sa structure.
28
Évoqué, et écarté, par CE, 6e et 1re ss.-sect., 26 juillet 2007, préc.
29
Dans le même ordre d’idée, le Conseil d’État a jugé que le fait que la Commission des sanctions ait ordonné la publication de la première décision de sanction n’est pas de nature à entacher de façon structurelle son impartialité : CE, 6e et 1re ss.-sect., 30 décembre 2011, préc.
