1. Transformée en autorité de supervision bancaire dotée de vastes attributions et notamment d’un important pouvoir disciplinaire depuis la mise en place du Mécanisme de surveillance unique (MSU) le 4 novembre 2014, la Banque centrale européenne vient de prononcer les premières sanctions visant des établissements soumis à son autorité. On rappellera que tous les établissements du secteur bancaire des pays participants au MSU ne sont pas soumis au contrôle de la BCE car seuls sont concernés les établissements dits importants selon les critères posés par l’article 6 § 4 du Règlement du 15 octobre
2. Chargée de la surveillance prudentielle des établissements importants, la BCE peut, en vertu de l’article 18 § 1 du Règlement du 15 octobre 2013, imposer « des sanctions pécuniaires administratives d’un montant maximal correspondant au double des gains retirés de l’infraction ou des pertes qu’elle a permis d’éviter, si ceux-ci peuvent être déterminés, ou d’un montant maximal correspondant à 10 % du chiffre d’affaires annuel total ». Contrairement aux autorités nationales, la BCE est dotée du seul pouvoir d’infliger des sanctions pécuniaires à l’égard des « entités importantes » directement soumises à sa supervision. Ces sanctions ne peuvent viser que les personnes morales lorsque ces dernières ont méconnu une obligation provenant d’un
3. Les deux premiers établissements sanctionnés – la banque irlandaise Permanent TSB Group Holdings plc et la banque italienne Banca Popolare di Vicenza S.p.A. – avaient pour point commun de faire partie des établissements ayant échoué à la première série de stress-tests réalisés par l’Autorité bancaire européenne et la BCE, rendus publics le 26 octobre 2014, juste avant la mise en place du MSU. On peut dans ces conditions penser qu’ils faisaient l’objet d’une attention particulière à lasuite de ces mauvais résultats. S’ils présentaient ainsile point commun d’être considérés comme fragiles auregard des ratios de solvabilité exigés par les texteseuropéens, les manquements qui leur sont reprochésdiffèrent.
4. S’agissant tout d’abord de la Banque Permanent TSB Group Holdings, celle-ci était selon la BCE en infraction entre le 27 octobre 2015 et le 26 avril 2016 au regard de deux demandes de l’Autorité lui ayant imposé des exigences spécifiques en matière de liquidité. L’amende de 2,5 millions d’euros infligée par la BCE à l’établissement se décompose de la manière suivant : une première amende de 750 000 euros vient sanctionner le non-respect d’une première décision de la BCE de février 2015, une seconde de 1 750 000 euros à la suite d’une seconde décision de novembre 2015. Sans surprise, la réitération de l’infraction donne lieu à une amende plus sévère. Le communiqué de presse de la BCE relatant la sanction en date du 28 août 2017 note toutefois que la banque a depuis remédié « au problème » ayant conduit au prononcé de ces sanctions. On regrettera toutefois que seul un communiqué bien succinct soit disponible sur le site de la BCE et non la décision complète et la procédure suivie, qui aurait permis de mieux apprécier le bien-fondé de la décision et des sanctions prononcées. Il faudra sans doute attendre un éventuel recours à l’encontre d’une décision de sanction devant la Cour de justice sur le fondement de l’article 263 TFUE pour mieux cerner les contours de cette nouvelle procédure de sanction.
5. S’agissant ensuite du second établissement, Banca Popolare di Vincenza, la sanction pécuniaire prononcée à son égard par la BCE est beaucoup plus importante. On relèvera que la décision de sanction adoptée par la BCE le 10 mai 2017 – soit en réalité antérieurement à celle visant Permanent TSB Group Holdings – n’a été rendue publique que le 15 septembre 2017. D’un montant global de 11,2 millions d’euros, elle se décompose ici aussi en deux amendes et vient sanctionner des manquements distincts. Il est tout d’abord reproché à l’établissement de ne pas avoir respecté ses obligations de déclaration trimestrielles au 4e trimestre 2014 et au 1er trimestre 2015 ainsi que ses obligations de publication annuelle en 2014, manquements sanctionnés par une amende particulièrement sévère d’un montant de 8,7 millions d’euros. En sanctionnant des manquements aux obligations d’information d’un établissement par une amende aussi lourde, la BCE adresse sans nul doute un message très clair quant à son intransigeance à l’égard de tous les établissements soumis à sa supervision directe dans le cadre du MSU. Une seconde amende de 2,5 millions d’euros est également infligée à la banque pour ne pas avoir respecté la limite applicable aux grands risques entre le 4 décembre 2015 et le 31 mars 2016. Cette dernière amende concerne ainsi des manquements assez similaires à ceux constatés à l’égard de la banque Permanent TSB Group Holdings, à savoir la méconnaissance des seuils d’exposition aux risques conduisant à mettre en péril la solidité financière de l’établissement.
6. Depuis cette sanction prononcée à l’égard de la banque italienne, l’agrément bancaire lui a été retiré, elle a été placée en liquidation et déclarée insolvable dans le cadre du Mécanisme de résolution unique (MRU). En effet, la BCE a, par une déclaration publiée le 23 juin 2017, décidé que Banca Popolare di Vincenza était défaillante ou susceptible de l’être, le Conseil de résolution unique (CRU) ayant le même jour décidé qu’une mesure de résolution à l’égard de cet établissement n’était pas justifiée dans l’intérêt général. En conséquence, ce sont les autorités italiennes qui doivent liquider l’établissement dans le cadre d’une procédure nationale d’insolvabilité. Si la condamnation prononcée par la BCE à 11,2 millions d’euros d’amende ne représente bien entendu qu’une somme assez faible au regard des dettes colossales de l’établissement et des sommes engagées dans le cadre de la restructuration et du rachat par la banque Intesa Sanpaolo de l’établissement pour un euro symbolique, on peut toutefois s’interroger sur l’opportunité, au regard des très graves difficultés rencontrées par l’établissement déjà avérées au jour du prononcé de la sanction, du montant élevé de l’amende prononcée, sans compter qu’une incertitude plane sans doute sur son paiement effectif.
7. Les premières applications du pouvoir de sanction de la BCE ne laissent aucun doute quant à la détermination de la BCE à exercer pleinement les prérogatives qui lui ont été confiées dans le cadre du MSU. On regrettera toutefois qu’elles ne donnent pas lieu à une publication plus détaillée, et plus rapide – à l’image des décisions de l’ACPR dont les vertus pédagogiques sont indéniables - permettant à l’ensemble des acteurs soumis à la supervision de la BCE dans le cadre du MSU de mieux appréhender son fonctionnement. Enfin, le prononcé d’une lourde sanction pécuniaire – certes justifiée par le nonrespect des ratios de solvabilité – à l’égard d’une entité en situation d’insolvabilité peut-elle être considérée comme « efficace, appropriée et dissuasive » ? Ces premières décisions révèlent en tout cas que la sanction pécuniaire n’est peut-être pas toujours l’outil le plus opportun et efficace pour s’assurer du respect des règles prudentielles, notamment lorsqu’elle intervient comme en l’espèce trop tardivement au regard de la situation financière déjà très dégradée d’un établissement.
