1. Cette décision du Tribunal de l’Union européenne opposant principalement le Royaume-Uni à la BCE est importante à double titre. Il s’agit de la première fois que le Tribunal est amené à se prononcer sur la recevabilité d’un recours en annulation intenté par un État membre à l’égard d’un acte de la BCE, en l’occurrence la publication sur le site internet de cette institution du cadre de surveillance de l’Eurosystème. En outre, ce litige opposant des États extérieurs à la zone euro à la Banque Centrale Européenne (BCE) à laquelle se sont joints la France et l’Espagne, membres de la zone euro, préfigure peut-être un contentieux qui pourrait connaître des développements importants. En effet, les crises financières qui se sont succédé depuis 2008 ont conduit à des évolutions fondamentales de la régulation bancaire et financière européenne et à des transferts de compétence toujours plus importants aux institutions
européennes
[1]
, dont les actes pourraient susciter ce type de recours. La décision du Tribunal montre que ces institutions dotées de nouveaux pouvoirs se doivent d’être particulièrement vigilantes et de respecter scrupuleusement les compétences qui leur sont attribuées pour éviter que leurs actes ne puissent par la suite être remis en cause.
2. En l’espèce, l’acte contesté par le Royaume-Uni concernait la publication le 5 juillet 2011 sur le site internet de la BCE du « cadre de surveillance de l’Eurosystème » ayant pour objet de décrire le rôle du système européen de banques centrales (SEBC) dans la surveillance des « systèmes de paiement, de compensation et de règlement » en euros. La BCE estimait ainsi qu’en application de ses missions générales d’assurer la stabilité du système financier, il lui appartenait également d’opérer une étroite surveillance des infrastructures participant au règlement des opérations en euros et particulièrement des contreparties centrales. Plus précisément, le Royaume-Uni contestait l’exigence formulée par la BCE d’une localisation au sein de la zone euro des contreparties centrales qui dépassent certains seuils. Saisie d’un recours en annulation de la part du Royaume-Uni, le Tribunal devait déterminer si cette publication était constitutive d’un acte produisant des effets de droit susceptible à ce titre de fonder un recours en annulation. Il lui incombait ensuite de déterminer si le Royaume-Uni, qui ne participe pas à certains aspects de l’Union économique et monétaire avait qualité pour engager un tel recours. Enfin, une fois la recevabilité du recours admise, il lui appartenait de décider si la BCE avait effectivement outrepassé ses compétences.
3. Les juges européens avaient d’abord à se prononcer sur la question très classique et
récurrente
[2]
de la recevabilité d’un recours en annulation à l’égard d’un acte adopté par une institution qui ne figure pas dans la nomenclature des actes normatifs de celle-ci mais c’est la première fois que la question se posait à propos d’un acte de la BCE. Pour contester le caractère contraignant de cet acte, la BCE estimait qu’il ne produisait pas d’effet de droit et ne faisait que réaffirmer une politique préexistante n’ayant pas fait l’objet de contestation. Conformément à l’article 263 du TFUE et à son interprétation par la Cour de Justice, le Tribunal se livre à une analyse approfondie du contenu de l’acte sans s’arrêter à la dénomination qui en est faite par l’auteur de l’acte. Il examine successivement le libellé, le contexte dans lequel s’inscrit l’acte, sa substance ainsi que l’intention de son auteur. Pour le Tribunal, le caractère précis des termes employés, le fait qu’il soit diffusé publiquement par l’intermédiaire de son site internet ou encore la perception qu’en ont les destinataires permet d’en déduire le caractère impératif. C’est ici non pas le fait que le cadre de surveillance impose directement des exigences aux contreparties centrales situées hors de la zone euro qui fonde son caractère normatif mais le fait que la BCE pourrait en réalité inciter les autorités de régulation des États membres de la zone euro à entraver l’activité des contreparties centrales situées hors de cette zone sous couvert de la préservation du fonctionnement d’une plate-forme de négociation ou d’un marché réglementé. En définitive, le tribunal estime que l’acte de la BCE est bien susceptible de fonder un recours en annulation au motif qu’il pourrait induire en erreur les autorités de régulation nationales des pays membres de la zone euro sur l’étendue des compétences dévolues à l’Eurosystème.
4. Néanmoins, et au-delà des effets de droit éventuellement produits par cet acte, la BCE estimait qu’elle s’était simplement contentée dans cette publication de confirmer une position constamment réaffirmée depuis 2001. La BCE avait déjà émis le souhait que les infrastructures de marché telles que les contreparties centrales compensant les transactions sur titres et sur produits dérivés en euros soient localisées au sein de la zone euro à raison des risques systémiques qu’elles présentent. Or un recours en annulation ne peut viser une décision purement confirmative d’une décision antérieure non attaquée dans les
délais
[3]
car un requérant ne doit pas pouvoir contester une décision devenue définitive. L’argument est toutefois rejeté par le Tribunal qui relève que le texte attaqué se différencie nettement des précédents en ce qu’il fixe pour la première fois des seuils précis à partir desquels cette exigence de localisation dans la zone euro trouve à s’appliquer. Dans ces conditions, le cadre de surveillance doit bien être considéré comme un acte contraignant.
5. Pour contester le recours, la BCE déniait encore toute qualité pour agir au Royaume-Uni au motif que ce dernier n’était pas soumis à l’ensemble des droits et obligations élaborés en matière économique et monétaire. Cet argument n’avait pourtant aucune chance de prospérer car il est acquis que les États membres sont des requérants « privilégiés
[4]
» ayant qualité pour intenter un recours en annulation contre tout acte issu d’une institution européenne produisant des effets de droit en application de l’article 263 du TFUE. Le Tribunal reconnaît ainsi le droit pour le Royaume-Uni d’introduire un recours aux fins de vérifier que la BCE n’a pas outrepassé ses compétences.
6. Une fois la recevabilité du recours en annulation acquise, le Tribunal devait encore répondre à la question de savoir si la BCE avait outrepassé ses compétences en exigeant la localisation des contreparties centrales au sein de zone euro au-delà de certains seuils. On comprend bien entendu l’intérêt de cette localisation pour la BCE qui lui permet d’opérer un contrôle plus étroit des institutions localisées au sein de la zone euro. Mais le tribunal opère une distinction entre l’exigence de surveillance des infrastructures qui relève bien des missions de la BCE et le fait de réglementer l’activité des infrastructures en leur imposant de se localiser dans la zone euro qui va, elle, au-delà des prérogatives qui lui ont été accordées. En effet, si la BCE dispose de telles compétences à l’égard des opérations de paiement, fondées sur l’article 127§2 du TFUE, ce n’est pas le cas en matière d’opérations de compensation. Comme il a été observé, la BCE a sans doute eu « une conception non restrictive de ses compétences » en la matière et cette décision constitue sans doute un sérieux avertissement à toute volonté hégémonique de la part de cette institution encore plus puissante aujourd’hui qu’elle ne l’était au moment de la publication du cadre de surveillance.
7. En effet, force est de constater que depuis le 5 juillet 2011, la régulation et surveillance des établissements bancaires et financiers au sein de l’Union européenne a été très largement bouleversée et que de très nombreux pouvoirs ont été accordés aux institutions européennes de surveillance (ABE, ESMA…) et surtout à la BCE dans le cadre de l’Union
bancaire
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. Le Royaume-Uni pourrait ainsi se muer en véritable vigie du strict respect par les institutions bancaires et financières européennes des compétences qui leur ont été accordées par la refonte de la régulation bancaire et financière.
La chronique Droit bancaire et financier international est assurée par Georges Affaki, Juliette Morel-Maroger, Aline Tenenbaum et Jean Stoufflet.
1
Pour une appréhension générale des réformes opérées, voir T. Bonneau, Régulation bancaire et financière européenne et internationale, 2e éd., Bruylant, 2014 ; T. Kirat et J. Morel-Maroger (dir.), Droit et crise financière, Régulation et règlement des conflits en matière bancaire et financière, Bruylant, 2015, à paraître. Le Royaume-Uni sera sans nul doute amené à contester un pouvoir qu’il a tendance à considérer comme hégémonique des institutions européennes, voir déjà à propos des prérogatives de l’ESMA, M. Roussille, L’ESMA dérangerait-elle la perfide Albion, BJB, avril 2014.
2
C. Blumann et L. Dubouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, Lexisnexis, 5e édition, 2013, n° 870 et s. ; CJCE, 31 mars 1971, Commission c/ AETR, aff. 22/70, Rec. 1971, p. 263, Les Grands Arrêts de la jurisprudence de l’Union européenne, 2e éd., PUF, 2014, n° 6.
3
Voir notamment CJCE Zunis Holding c/ Commission, aff. C-480/93, Rec. p. 1.
4
C. Blumann et L. Dubouis, ouvrage précité, n° 881.
5
Règlement (UE) n° 1024/2013 du 15 octobre 2013 confiant à la Banque Centrale Européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit ; Règlement (UE) du 22 octobre 2013 n° 1022/2013 modifiant le règlement relatif à l’Autorité bancaire européenne. V. not. Th. Bonneau, « Mécanisme de surveillance unique et Union bancaire », JCP E 2012, 1645 ; A. Gourio et L. Thébault, « Union bancaire européenne, Propositions pour un cadre financier intégré », RDBF, septembre-octobre 2012, com. n° 164 ; « Union bancaire : volet supervision », RDBF, mars-avril 2014, com. n° 67 ; J-Ph. Kovar et J. Lasserre Capdeville, « Union bancaire. Vers un bouleversement de la supervision bancaire », Revue Banque n° 752, octobre 2012, p. 50 ; J. Stoufflet et S. Durox, Vers une union bancaire européenne, Mélanges AEDBF-France, VI, RB Edition, 2013, p. 667 ; Ph. Allard et G. Helleringer, « Le rôle de la Banque Centrale Européénne dans la prévention des défaillances des établissements de crédit », RISF 2014/1, p. 61 ; A-C. Rouaud, « Union bancaire. Première étape dans la mise en place de l’union bancaire européenne : adoption du mécanisme de surveillance unique », RISF 2014/1, p. 118.
