Un signalement doit être fait sur cette décision du Conseil d’État sur l’entrée en vigueur de l’enregistrement obligatoire des PSAN. Si le litige semble se limiter à la seule période transitoire concernant cet enregistrement, il peut en réalité être appliqué généralement à toute entrée en vigueur d’un nouveau dispositif d’enregistrement ou d’agrément.
On se souvient que la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises dite PACTE a institué un régime des prestataires de services sur actifs numériques (« PSAN ») qui comporte un agrément optionnel conférant label et accès aux comptes bancaires [1] . À cette occasion, le législateur a transposé les nouvelles dispositions portées par la 5e directive anti-blanchiment visant les actifs numériques et les cryptoactifs en soumettant certains PSAN, à savoir les conservateurs d’actifs numériques et les acheteurs et vendeurs d’actifs numériques, à un enregistrement obligatoire aux fins de contrôle au regard de la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme [2] .
L’entrée en vigueur de ces dispositions était fixée à l’article 86 X de la loi Pacte à douze mois à compter de la publication des textes d’application. Comme la modification du règlement général de l’AMF intégrant ces dispositions a été publiée au Journal Officiel du 18 décembre 2019, la date limite a donc été fixée au 18 décembre 2020.
Entre-temps, la crise sanitaire liée à la Covid-19 et débutée en mars 2020 a conduit à proroger divers délais au travers notamment de l’ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire [3] . Cette ordonnance a servi de fondement au recours de trois prestataires de services qui contestaient un communiqué commun à l’AMF et à l’ACPR, lequel indiquait en substance trois choses. D’une part, le délai fixé par la loi était un délai pour obtenir l’enregistrement effectif et non simplement pour déposer le dossier. Il en résultait donc qu’à l’expiration du délai, seuls les prestataires dûment enregistrés disposaient du droit d’exercer l’activité régulée. D’autre part, tout prestataire exerçant son activité passé ce délai pouvait, notamment, faire l’objet d’une inscription en liste noire sur le site internet de l’AMF ce qui correspond à du Name and Shame, inscription pouvant être accompagnée d’une mise en garde du public. L’AMF se réservait en outre le droit de demander en justice le blocage des sites internet des personnes concernées. Enfin, ces mesures pouvaient être écartées au cas par cas par le régulateur si le prestataire avait bien déposé à la clôture du délai sa demande d’enregistrement et que l’avancement de la procédure d’enregistrement du dossier était très avancé, dès lors que le prestataire en question s’abstenait jusqu’à l’enregistrement effectif d’accepter de nouveaux clients et de les prospecter.
C’est ce communiqué qui est attaqué sur divers plans par trois prestataires. Sur le plan de la prolongation des délais, les prestataires ont visé l’article 8 de l’ordonnance qui concernait les délais fixés par les administrations sur délégation de la loi ou d’un règlement. Attaqué à la fois par le biais d’une QPC contestant que la mesure visée soit bien du domaine de la loi mais aussi sur le fond puisque l’AMF et l’ACPR n’ont pas appliqué la suspension du délai, cet article s’avère en réalité inapplicable au litige. En effet, il vise les délais fixés par les administrations, alors que le délai fixé pour la fin de la période transitoire est un délai légal, ce que rappelle le Conseil.
Quand bien même la requête aurait visé l’article 2 de l’ordonnance elle n’aurait pas été accueillie par le Conseil d’État. En effet, l’ordonnance du 25 mars 2020 qui visait initialement la période de l’état d’urgence sanitaire a été modifiée par l’ordonnance n° 2020-560 du 13 mai 2020 fixant les délais applicables à diverses procédures pendant la période d’urgence sanitaire. Cette dernière a limité la suspension des délais à une période dite « protégée » fixée du 12 mars 2020 au 23 juin 2020 inclus, l’article 1er précisant bien que le délai doit expirer à cette date. Dès lors que la date du 18 décembre 2020 n’est pas située dans cette période protégée, aucune suspension du délai ne peut être invoquée.
Concernant les autres points litigieux, le Conseil d’État écarte les moyens soulevés. Il rappelle d’abord que l’AMF et l’ACPR disposent dans la mise en œuvre de leurs prérogatives confiées en vue de l’accomplissement de leur mission – incluant pour l’AMF la possibilité de désigner au public des personnes en violation de la loi (C. mon. fin., art. 621-13-9) – d’un large pouvoir d’appréciation. Elles peuvent ainsi mettre en œuvre cette faculté en prenant en compte une série de facteurs comme l’avancement de la procédure ou les diligences apportées par les prestataires (c’est ici un contrôle de leur bonne foi) et plus généralement agir comme elles le souhaitent pour protéger les intérêts généraux dont elles ont la charge. Elles peuvent notamment fixer les orientations choisies par voie de communiqué. On retrouve ici le contrôle léger mis en place en matière d’utilisation des prérogatives des régulateurs et on ne peut qu’approuver le fait que l’AMF et l’ACPR puissent préciser dans un communiqué la manière dont elles appréhendent les diverses situations. Cela apporte un peu de clarté dans un domaine souvent considéré comme imprévisible et permet de faire émerger une doctrine des régulateurs.
Concernant enfin l’acte concerné par le délai fixé pour la période transitoire, la question récurrente est de savoir si le dépôt du dossier suffit où s’il faut obtenir l’enregistrement effectif. Sur ce point, la plus grande rigueur est attendue puisque la loi soumet bien à enregistrement préalable les prestataires de services visés en raison de la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. L’interdiction de principe qui est posée (et dont l’enregistrement constitue une dérogation) justifie pleinement que l’enregistrement soit effectif à la clôture de la période transitoire. En outre, les termes mêmes de la loi visent l’enregistrement et non le dépôt du dossier. Le Conseil d’État valide pleinement l’interprétation des régulateurs.
On pourrait répliquer que les délais administratifs pour l’instruction du dossier rendent incertains la date de l’enregistrement effectif. C’est oublier que la procédure est encadrée par des délais stricts : transmission par l’AMF à l’ACPR du dossier pour obtention de son avis dans un délai de cinq jours à compter de sa réception ; transmission de l’avis dans un délai de trois mois à compter cette date (C. mon. fin., art. D. 54-10-3, I) ; délai maximal de six mois donné à l’AMF pour rendre sa décision (C. mon. fin., art. D. 54-10-3, II) à l’issue duquel, en cas de silence gardé par l’AMF, l’enregistrement est accepté (C. mon. fin., D. 54-10-4). Précisons qu’en cas de demande de documents complémentaires, le délai est suspendu jusqu’à réception de ces derniers (C. mon. fin., D. 54-10-4). On constate donc bien qu’il n’existe que peu d’incertitudes sur la date de délivrance de l’enregistrement et il appartenait donc aux requérants d’anticiper et de déposer leur dossier au plus tard six mois avant la fin de la période transitoire.
L’arrêt confirme la tendance de laisser aux régulateurs une grande marge de manœuvre dans la manière d’orienter leur politique de régulation. Il indique aussi clairement qu’un enregistrement ou agrément requis à une certaine date vise l’acte administratif lui-même et non pas le simple dépôt de la demande qui en constitue le préalable. L’encadrement de cette procédure par des délais clairement fixés écarte tout risque d’incertitude. n
AMF – ACPR – PSAN – Enregistrement – Délai – Période transtoire – COVID-19 – QPC – Liste noire.
- . F. Drummond, « Loi PACTE et actifs numériques », BJB juill. 2019, n° 118m3, p. 60 ; M. Julienne, « Les actifs numériques, entre droit et technologie », BJB janv. 2020, n° 118v4, p. 64 ; P. Barban, « Les jetons », in : Comment la chaîne de blocs va transformer le droit ? Ch. Bouchard (dir.), éd. Yvon Blais, 2020, pp. 45-84.
- . Sur le régime des PSAN, v. cette chr., Banque & Droit n° 193, p. 50.
- . Sur cette ordonnance : A. Denizot, « La déstructuration du temps », RTD civ. 2020.711 ; JCP E 2020, n° 43-44, p. 28, chr. P.-G. Marly ; Gaz. Pal. 13 juill. 2020, n° 382t4, p. 62, note B. Ferrari ; JCP E 2020, n° 28, p. 29, note R. Loir.
