Introduction. Par la voie d’executive orders, l’administration Trump poursuit son travail de sape des règles de gouvernance et de RSE qui avaient fini par s’imposer en droit des sociétés, au gré des réformes et de la jurisprudence. Après l’executive order contre les programmes visant à assurer la diversité, l’égalité et l’inclusion (DEI programs) dans le secteur public et dans les entreprises privées1, c’est au tour du secteur bancaire d’être dans le viseur des autorités américaines. Il y a quelques mois, le président américain a signé un décret visant à éliminer les pratiques des banques et de leurs régulateurs qui entraînent le refus de services financiers à certains clients pour des raisons idéologiques. Intitulé « Guaranteeing Fair Banking for All Americans »2, l’executive order du 7 août 2025 marque une rupture avec les pratiques bancaires jugées discriminatoires ou idéologiques et s’inscrit dans une logique de restauration de la neutralité du système financier et de protection des droits fondamentaux des citoyens. Nous reviendrons sur son contenu, avant d’envisager ses conséquences.
L’executive order a pour objectif de « garantir des services bancaires équitables pour tous les Américains ». Le texte part d’un constat : des institutions financières, sous couvert de régulation ou d’initiatives propres, ont restreint – voire supprimé – l’accès de particuliers et d’entreprises aux services bancaires. Cette restriction n’a pas été justifiée par les risques, mais par des raisons de convictions politiques, d’affiliations religieuses ou encore du fait de la nature de leurs activités commerciales. Ainsi, le secteur des crypto-actifs aurait été mis à l’écart de manière systématique par les banques, par « conformisme idéologique » et sans raisons objectives apparentes dans le cadre de « l’opération Choke Point »3. Par ailleurs, des programmes de surveillance, comme ceux déployés après l’assaut du Capitol, auraient stigmatisé des citoyens pour leur proximité avec des causes conservatrices. Des transactions mentionnant des termes comme « Trump » ou « MAGA » auraient été l’objet de signalement. Les auteurs du décret estiment que ces pratiques constituent une violation de la Loi sur l’égalité des chances en matière de crédit (Equal Credit Opportunity Act – 15 U.S.C. 16914) et sont source de nombreuses atteintes aux droits des personnes (gel de salaires, endettement, atteinte à la réputation).
La débancarisation politisée ou illégale. Plus globalement, ces pratiques concourent à une érosion de la confiance dans un système qui se doit d’être neutre et sont constitutives d’une débancarisation politisée ou illégale, qui se trouve définie à la section 3 du décret. L’expression « politicized or unlawful debanking » désigne le fait, pour un établissement de crédit, une institution de gestion d’épargne ou tout autre prestataire de services financiers, de restreindre ou d’altérer, directement ou indirectement et de manière défavorable, l’accès d’un client ou d’un client potentiel à un compte, un crédit, un produit bancaire ou un service financier, ou d’en modifier les conditions, en raison des opinions politiques ou convictions religieuses de l’intéressé, ou en raison d’activités économiques licites que le prestataire désapprouve ou entend défavoriser pour des motifs politiques.
Imposer la neutralité, contractuellement et judiciairement. Le décret affirme que les décisions bancaires doivent reposer exclusivement sur des critères objectifs et être fondées sur le risque, et non sur des considérations idéologiques. Pour atteindre cet objectif, il impose plusieurs mesures structurantes avec un périmètre élargi qui touche à la fois les acteurs de l’industrie bancaire et financière et leurs régulateurs. D’abord, il ordonne la suppression des références au terme « risque réputationnel » dans les directives des autorités fédérales de régulation bancaire, afin d’éviter que ce concept jugé trop vague ne serve de justification à des exclusions arbitraires. Ces autorités doivent également veiller à ce que la réputation d’une entreprise ou d’un individu ne soit prise en compte, à des fins réglementaires, prudentielles, bancaires ou de contrôle, qu’à la condition d’être nécessaire à l’évaluation du risque, abstraction faite de toute considération politique. Le décret jette les bases d’une réforme plus large, en engageant le secrétaire au Trésor à élaborer un plan stratégique national pour combattre ces pratiques, via des initiatives législatives et réglementaires. Par ailleurs, le texte enjoint aux acteurs bancaires et financiers de mettre en œuvre des procédures pour identifier et réintégrer les anciens clients qui auraient fait l’objet d’un refus de service à caractère politisé ou illégal, en notifiant à chaque victime sa réintégration (section 4, b, i) ou la possibilité de bénéficier des services précédemment refusés (section 4, b, ii). Enfin, le texte prévoit la révision des plaintes pour discrimination religieuse, avec transmission au procureur général, renforçant ainsi la dimension judiciaire de la lutte contre le debanking (section 5, c).
« Neutralité » ou « neutraliser » ? Au-delà des mesures techniques, le décret revêt donc une dimension politique claire : sous couvert de neutralité, il impose un accès sans discrimination aux services financiers, cette condition étant présentée comme essentielle à la liberté économique et à la stabilité sociale5. En érigeant la neutralité bancaire en principe garanti par la politique des États-Unis, la finalité véritable du décret interroge : s’agit-il, à proprement parler, de « neutralité » des opinions ou de « neutraliser » les opinions ? La question fait écho aux récentes passes d’armes qui ont opposé la banque américaine JP Morgan et son dirigeant, Jamie Dimon, à l’administration Trump qui a multiplié récemment les enquêtes et les procédures judiciaires pour soupçon de debanking politique ou illégal6. Dans son rapport trimestriel soumis au régulateur boursier américain le 4 novembre, la banque JP Morgan a annoncé répondre « aux demandes des autorités gouvernementales et d’autres parties externes concernant, entre autres, les politiques et les processus de l’entreprise ainsi que la fourniture de services aux clients et clients potentiels »7. Ce conflit en rappelle un autre, celui qui a opposé au Royaume-Uni, le régulateur et les banques, sommées de s’expliquer sur l’exclusion de certains clients après « l’affaire Nigel Farage ». À la suite du scandale déclenché par la fermeture des comptes bancaires de l’ancien leader d’extrême droite, la Financial Conduct Authority avait demandé aux banques de fournir des détails sur les clients qu’elles avaient exclus8. Juridiquement, deux arguments s’affrontent : d’un côté, le risque de réputation justifiant le debanking, de l’autre une atteinte au droit à la liberté d’expression, ce que le ministre des Finances britanniques n’avait pas manqué de rappeler9.
La fin du risque de réputation. Aux États-Unis, le risque de réputation est en voie d’extinction programmée. La Banque centrale a annoncé qu’elle supprimerait à l’avenir le risque réputationnel de ses programmes de supervision10, et deux importantes agences fédérales, la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) et l’Office of the Comptroller of the Currency (OCC) ont publié une proposition de règlement visant à codifier la suppression du risque de réputation de leurs programmes de supervision11. Parmi ces dispositions, le projet de règlement interdirait aux autorités de critiquer ou d’engager une action à l’encontre d’un établissement sur le fondement du risque de réputation. Le projet de règlement couvre un large périmètre : il interdirait aux autorités d’exiger, d’enjoindre ou d’inciter un établissement à fermer un compte, à s’abstenir d’ouvrir un compte, de fournir un produit ou un service, ou à modifier ou résilier un produit ou un service, en raison des opinions ou convictions politiques, sociales, culturelles ou religieuses d’une personne ou d’une entité, de ses propos protégés par la Constitution, ou uniquement en raison d’activités commerciales légales, mais perçues comme présentant un risque de réputation. Les régulateurs américains considèrent que le risque réputationnel serait « subjectif » et n’ajouterait pas de valeur significative du point de vue prudentiel ou au regard de la solidité des institutions financières. L’élimination de ce risque permettrait de resserrer la supervision sur les risques plus tangibles (crédit, liquidité, marché). On ajoutera également un autre effet direct, celui de cantonner le pouvoir des régulateurs sectoriels dans leur capacité à définir les risques. Cette question est donc autant économique que politique.
L’effet de contagion extraterritorial. Le changement de tendance aux États-Unis débordera naturellement les frontières américaines et affectera très certainement les acteurs bancaires et financiers européens. En effet, la définition du « debanking politisé » laisse de nombreuses zones d’ombre : il faut envisager le fait que l’exclusion ou l’abandon de relations bancaires puisse aussi résulter d’une appréciation de la banque de son propre risque (risque de marché, risque de conformité, risque opérationnel). Or, la ligne est ténue entre une décision qui relèverait d’un choix commercial légitime et le « debanking politisé ». En pratique, et pour prévenir les éventuels risques de contentieux, les banques et autres institutions financières seraient bien avisées de réviser leurs politiques internes afin de démontrer leur engagement en faveur d’un accès équitable aux services financiers. De même, il semble indispensable qu’elles puissent documenter et motiver les refus ou fermetures de comptes sur des bases objectives.
La gestion des risques réputationnels liés à l’ESG. En Europe, le cadre prudentiel (CRR/CRD IV, puis CRR III/CRD VI) ne consacre pas le « risque de réputation » comme un critère autonome de supervision. Il est évoqué comme une conséquence d’autres risques (crédit, marché, opérationnel, conformité, ESG), mais n’est pas traité comme une catégorie distincte dans les exigences de fonds propres ou de supervision directe. Les lignes directrices de l’EBA12 reconnaissent explicitement que les risques ESG peuvent générer des risques réputationnels significatifs pour les institutions financières, qui doivent surveiller activement les controverses ESG (par exemple, scandales environnementaux, sociaux ou de gouvernance) et évaluer leur impact potentiel sur leur réputation et leur stabilité financière. L’EBA précise notamment que les banques doivent intégrer ces risques dans leurs politiques de gestion des risques et de conformité. Les banques européennes disposent d’une certaine marge d’interprétation pour évaluer le « risque de réputation », tout particulièrement dans des secteurs sensibles (crypto-actifs, industries controversées), ce qui peut les conduire à des exclusions de services. Or, des décisions motivées par des critères environnementaux ou sociaux peuvent être perçues comme discriminatoires. Il est donc à prévoir des frottements juridiques inévitables entre l’executive order relatif au debanking et la réglementation prudentielle européenne qui oblige indirectement les banques à tenir compte du risque réputationnel dans le champ de l’ESG.
En conclusion. Le décret américain d’août 2025 marque une rupture en supprimant le « risque de réputation » comme critère de supervision et en interdisant le debanking politisé. En Europe, en revanche, le risque de réputation reste un concept indirect, lié à d’autres risques, dont il doit être tenu compte notamment en matière ESG. Cette divergence expose les banques européennes à un risque contentieux accru, notamment en cas de refus de service perçu comme discriminatoire, politisé ou arbitraire.
