1. L’action de la BCE est régulièrement contestée devant les juridictions européennes[1]. L’élargissement de ses compétences et la multiplication de ses interventions depuis les crises qui se sont succédées depuis 2008 soulèvent en effet une certaine hostilité qui se traduit par des recours judiciaires ayant pour objet de remettre en cause la validité de ses décisions. Ce sont tant les fondements juridiques présidant à leur adoption que l’efficacité économique des actions de la BCE et du SBEC qui étaient ici discutées. À cet égard, l’arrêt rendu par la Cour de justice le 11 décembre 2018 s’inscrit dans le droit fil de l’arrêt Gauweiler[2]. Il s’agissait une fois encore d’une question préjudicielle formulée par la Cour constitutionnelle allemande à la suite d’un recours engagé par des groupes de particuliers. Ces derniers estimaient que le SEBC avait outrepassé ses pouvoirs en adoptant par une décision du 4 mars 2015 le programme d’achat d’actifs du secteur public sur les marchés secondaires (PSPP). Ce programme visait notamment à atténuer les risques pesant sur les perspectives d’évolution des prix dans la zone euro en incitant les intermédiaires financiers à accroître leur fourniture de liquidité au marché interbancaire et de crédit à l’économie de la zone euro. Ses détracteurs soutenaient que les actes adoptés par la BCE pour mettre en œuvre le PSPP portaient atteinte à l’identité constitutionnelle allemande, enfreignaient l’interdiction du financement monétaire des États membres résultant de l’article 123 du TFUE et excédaient le mandat de la BCE au sens de l’article 127 du TFUE en matière de politique monétaire. Comme dans l’arrêt Gauweiler, c’est par conséquent l’opposition à un programme d’acquisition de titres de dettes publiques émis par les États membres de la zone euro qui fondait les recours engagés par des citoyens allemands. Mais contrairement à cette précédente affaire, qui portait seulement sur des annonces formulées par le biais d’une conférence de presse et d’un communiqué de presse, c’est en l’espèce la validité d’un programme formellement adopté et mis en œuvre par la BCE qui justifiait les cinq questions préjudicielles posées à la Cour de justice. Ce n’était donc pas ici la question de la portée normative des actes adoptés par la BCE qui se posait mais le bien-fondé des décisions de la BCE et SBEC au regard de leurs attributions en matière de politique monétaire.
2. Sur le fond, les interrogations soulevées par le PSPP étaient similaires à celles qu’avait déjà tranchées la Cour de justice dans l’affaire Gauweiler. Il s’agissait en effet de déterminer si le programme mis en œuvre n’était pas contraire aux exigences de l’article 123 du TFUE aux termes duquel il est interdit à « la Banque centrale européenne et aux banques centrales des États membres, d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux institutions, organes ou organismes de l’Union, aux administrations centrales, aux autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques, aux autres organismes ou entreprises publics des États membres et également l’acquisition directe, par la Banque centrale européenne ou les banques centrales nationales, des instruments de leur dette ». Étaient ici plus spécialement reprochés à la BCE un défaut de motivation des décisions adoptées, leur validité au regard des articles 127 du TFUE et du protocole sur le SEBC et la BCE et la proportionnalité du programme engagé aux objectifs de la politique monétaire. La Cour de justice a en l’espèce rejeté l’ensemble des contestations et conforte ainsi l’action de la BCE au titre de la politique monétaire.
3. S’agissant tout d’abord de l’obligation de motivation, c’est l’article 296, alinéa 2 du TFUE qui l’impose aux institutions de l’UE pour tous les actes juridiques qu’elles adoptent. D’emblée, la Cour rappelle l’importance fondamentale de ce principe qui doit permettre aux intéressés de connaître et comprendre les justifications de la mesure prise. Mais la portée de cette exigence est néanmoins appréciée de manière assez souple et les moyens permettant d’éclairer les décisions adoptées apparaissent nombreux. Suivant à la lettre les conclusions de l’Avocat général[3], la Cour n’impose pas que l’auteur de l’acte spécifie tous les éléments de droit ou de faits pertinents ayant conduit à l’adoption de la mesure. La Cour n’exige pas non plus une motivation spécifique pour chacun des choix techniques opérés. En outre, si le respect de cette obligation peut résulter du libellé de l’acte, il est également possible de satisfaire à cette exigence entre prenant en compte le contexte dans lequel l’acte a été adopté et l’ensemble des règles régissant la matière concernée. La motivation des actes peut ainsi résulter d’autres actes juridiques voire même des comptes rendus de réunions du conseil des gouverneurs de la BCE, de communiqués de presses, ou encore d’éléments tirés de conférences de presse. Il paraît dans ces conditions bien difficile d’invoquer avec succès le défaut de motivation.
4. À travers les questions préjudicielles était aussi reproché au SEBC d’avoir outrepassé ses compétences en matière de politique monétaire en adoptant le programme PSPP. Une fois encore et comme l’illustrait déjà l’arrêt Gauweiler, les contours des pouvoirs du SEBC et de la BCE dans la conduite de la politique monétaire de l’Union apparaissent assez flous. En ayant fait le choix de déterminer l’objectif principal de la politique monétaire de l’Union – la stabilité des prix – sans précisément fixer la manière dont cet objectif doit être concrètement mis en œuvre, le TFUE laisse en pratique une marge de manœuvre importante au SEBC et à BCE quant au choix des moyens destinés à mettre en œuvre cette politique. Mais elle favorise aussi la contestation des décisions de ces institutions. En l’espèce, il était essentiellement reproché au SEBC d’avoir adopté des mesures relevant en réalité de la politique économique, excédant ses pouvoirs en matière de politique monétaire. Si la Cour admet que les décisions du SEBC emportent nécessairement des effets sur l’économie réelle qui pourraient être recherchés dans le cadre de la politique économique, elle constate que ces effets sont inévitables. C’est ainsi admettre que la frontière entre politique monétaire et économique est très difficile à tracer. Elle estime toutefois que les effets économiques du programme ne permettent pas de conclure que l’institution a outrepassé ses pouvoirs, sous peine de paralyser son action. En outre, et dans la mesure où le programme PSPP reposait sur l’acquisition d’obligations souveraines sur les marchés secondaires, il entrait bien, selon la Cour, dans le cadre fixé par l’article 18, § 1, du protocole sur le SEBC et la BCE qui permet à la BCE et aux banques centrales des États membres d’intervenir sur les marchés de capitaux en achetant et en vendant ferme des titres négociables libellés en euros. Dans ces conditions, la Cour considère que la décision du 4 mars 2015 relevait bien de la politique monétaire, sans que ses effets économiques ne puissent permettre de caractériser un dépassement des pouvoirs octroyés au SEBC par le droit primaire.
5. Le bien-fondé du PSPP était encore contesté par ses opposants au motif que le programme d’acquisition d’obligations qu’il mettait en œuvre n’était pas proportionné aux objectifs de la politique monétaire. C’est ainsi tant l’aptitude du PSPP à atteindre les objectifs poursuivis par le SEBC que sa nécessité qui était dénoncée. Cet argument pouvait ici encore difficilement prospérer pour deux raisons. Tout d’abord, la Cour affirme que s’agissant de choix à la fois techniques imposant des prévisions et appréciations complexes, il convient de reconnaître aux institutions un large pouvoir d’appréciation qui ne peut être remis en cause qu’en cas d’erreur manifeste d’appréciation. En outre, la Cour souligne que les effets de la politique monétaire sont difficiles à mesurer avec précision et que le SEBC, par les ajustements successifs du PSPP qu’il avait engagé, avait évité qu’il se traduise par des inconvénients manifestement disproportionnés aux objectifs poursuivis.
6. Dans le prolongement de l’arrêt Gauweiler, la Cour de justice conforte ici l’action et la marge de manœuvre dont disposent la BCE et le SEBC au titre de la politique monétaire en retenant la conformité du programme PSPP au droit primaire de l’UE, se contentant d’un contrôle assez limité de la légalité des actes. Si l’arrêt fait état des controverses et incertitudes entourant la pertinence et l’efficacité des actions entreprises, la Cour refuse de s’engager sur un terrain particulièrement mouvant qui consisterait à lier la question de la validité des actes adoptés à une appréciation rétrospective de leurs effets – ou de leur efficacité – sur le plan économique et monétaire, qui excède certainement son domaine d’expertise et ouvrirait la voie à bien d’autres contestations encore.
Renvoi préjudiciel – Politique économique et monétaire – Décision (UE) 2015/774 de la BCE – Validité – Attributions de la BCE et du SEBC.
[1] Voir en dernier lieu à propos des pouvoirs de la BCE en matière de supervision, TUE 13 juillet 2018, aff. T-733/16, T-751/16, T-758/16 et T-768/16, Banque et Droit n° 181, sept.-oct. 2018, p. 30, note M. Roussille ; RDBF 2018, comm. 139, note A. Gourio et M. Gillouard ; F. Boucard, « La soumission de la BCE à un strict contrôle du juge », Banque et Droit n° 183, janv.-févr. 2019, p. 6.
[2] CJUE 16 juin 2015, aff. C-62-14, Peter Gauweiler et al., Banque et Droit n° 162, juillet-août 2015, p. 55, note J. Morel-Maroger, JCP 2015. 814, obs. Th. Bonneau ; Europe 2015. Repère 7, obs. D. Simon, D. 2015, p. 2145, obs. H. Synvet.
[3] Conclusions de l’Avocat général Melchior Wathelet présentées le 4 octobre 2018, § 132 et s.
