Alors que l’Union bancaire célèbre son dixième anniversaire, l’heure est naturellement au bilan. On sait que l’édifice est inachevé et que la Commission a présenté en avril 2023 un « paquet législatif » comportant des propositions visant à modifier la directive sur le redressement et la résolution des établissements de crédit (dite BRRD), le règlement MRU et la directive relative au fonds de garantie des dépôts.
Au plan juridique, c’est l’enjeu du contrôle juridictionnel des décisions de la Banque Centrale Européenne (BCE) et du Conseil de résolution unique (CRU) qui retient particulièrement l’attention. Le contentieux s’est en effet progressivement développé et plus de 300 affaires ont été à ce jour portées devant le Tribunal de l’Union et la Cour de justice. Plusieurs rapports commandés par la Commission des affaires économiques et monétaires (ECON) du Parlement européen et publiés en septembre 2024 portent des appréciations contrastées, qui suscitent quelques réflexions.
Les décisions prises en matière de supervision prudentielle et de résolution impliquent des appréciations économiques complexes et donc une marge d’appréciation, ce qui conduit le juge de l’Union à exercer un contrôle restreint. S’agissant du contrôle des décisions de la BCE en matière prudentielle, si le Tribunal de l’UE, dans l’affaire « du ratio de levier », tout en reconnaissant que la BCE dispose d’un pouvoir discrétionnaire, s’est montré disposé à y regarder d’un peu plus près, la Cour de justice (aff. BCE c/ Crédit lyonnais) a envoyé un avertissement sans frais en annulant le jugement du Tribunal. Insistant particulièrement sur le large pouvoir d’appréciation dont doit disposer l’autorité de supervision, la Cour a limité le contrôle de l’erreur manifeste à l’examen des seuls éléments de fait dont la BCE avait tenu compte pour prendre la décision attaquée, alors que la jurisprudence classique appelle le juge à examiner tous les éléments de fait et de droit pertinents. Cette déférence de la Cour, qui rapproche le contrôle des décisions de supervision de celui exercé dans le domaine de la politique monétaire, a conduit le Tribunal, dans des décisions ultérieures, à s’imposer une plus grande retenue, en particulier dans le contentieux concernant la déduction des engagements de paiement irrévocables des fonds propres.
Concernant le contrôle des décisions du CRU, le Tribunal et la Cour, au regard de la marge d’appréciation ainsi que de l’objectif d’intérêt général poursuivi par la résolution, ont rejeté les recours en annulation formés à l’encontre du dispositif de résolution adopté à l’égard de Banco Popular Espanol, ainsi que les recours formés contre la décision du CRU ayant refusé d’accorder un dédommagement aux actionnaires et créanciers affectés par ce dispositif, balayant les arguments tirés des droits des créanciers et actionnaires d’être entendus ainsi que de l’atteinte au droit de propriété. À noter que finalement, la reconnaissance de la large liberté d’appréciation qu’implique l’exercice des pouvoirs de résolution, qui contribue à façonner la politique de l’Union, a conduit la Cour à juger, dans un important arrêt du 18 juin 2024, en application des principes dégagés dans l’arrêt Meroni, qu’un tel pouvoir discrétionnaire n’a pu être délégué au CRU, qui est une simple agence de l’Union. La décision est aux mains de la Commission et c’est cette institution, et non le CRU, qui doit répondre d’une mesure de résolution devant le juge de l’Union.
La question est au fond très classique : qui contrôle le contrôleur ? S’agissant du contrôle juridictionnel, les décisions prises par la BCE en matière de supervision prudentielle ainsi que les décisions en matière de résolution sont, on le voit, « difficiles à contester, quand bien même elles ne seraient pas à l’abri de toute critique »1. L’un des rapports précités relève ainsi que la CJUE promeut l’efficacité de la supervision et la stabilité financière sur tout autre objectif, y compris sur la protection des droits fondamentaux. Le caractère limité du contrôle juridictionnel rend d’autant plus importants les autres mécanismes de responsabilité, y compris politique, vis-à-vis à la fois des autres institutions de l’Union et des parlements des États membres. Comme le souligne un autre des rapports précités, les mécanismes d’accountability (c’est-à-dire de reddition de comptes et de responsabilité) sont essentiels pour concilier la nécessité de confier des missions à des entités technocratiques et les exigences de légitimité démocratique, dans une Union de droit où aucune institution ni agence de l’Union ne peut être au-dessus de la loi. n
