1. Le contentieux lié à la mise en œuvre de l’Union bancaire prend de l’ampleur. Après le fonctionnement du Mécanisme de surveillance unique (MSU), le second pilier de l’Union bancaire, le Mécanisme de résolution unique (MRU) constitue désormais aussi une source de contestation important. Cela n’a rien de surprenant en soi : l’ampleur des réformes engagées depuis 2014, l’importance des pouvoirs accordés aux autorités européennes, la profusion des textes adoptés, la complexité des mécanismes mis en place mais aussi une certaine réticence des autorités à répondre aux demandes d’explication des établissements visés par ces décisions sont autant de facteurs qui favorisent l’essor du contentieux.
2. La série d’arrêts du Tribunal de l’Union européenne et de la Cour de justice ici commentés porte sur des recours en annulation intentés par les établissements de crédit à l’égard de la décision du 15 avril 2016 du Conseil de résolution unique (CRU) fixant la contribution ex ante des établissements bancaires pour l’année 2016 au Fonds de résolution unique. L’article 70 du règlement n° 806/2014 du Parlement européen et du Conseil établissant des règles et une procédure uniforme pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique fixe les principes gouvernant la contribution des établissements des États participant à l’Union bancaire. C’est le CRU, après consultation de la BCE ou de l’autorité compétente nationale et en étroite coopération avec les autorités de résolution nationales, qui calcule les contributions individuelles, fondées à la fois une contribution forfaitaire proportionnelle au montant du passif de l’établissement et une contribution qui varie en fonction du profil de risque de l’établissement.
3. La série d’arrêts ici commentés devait d’abord se prononcer sur la question de la recevabilité de recours en annulation intentés par des établissements de crédit à l’égard des décisions du CRU. Les processus décisionnels instaurés dans le cadre de l’Union bancaire qui imposent la coopération entre les autorités européennes et nationales peuvent en effet susciter bien des hésitations[1]. Ces procédures dites complexes – dans lesquelles les autorités de l’Union et celles d’un État membre se voient attribuer des fonctions distinctes mais interdépendantes – ne sont pas soumises à un régime prédéfini. Aux termes de l’article 263, alinéa 4 du TFUE, « toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement ». Les établissements de crédit sont-ils destinataires ou directement et individuellement concernés par les décisions prises par le CRU ? Les juges européens analysent les rôles respectifs des différentes autorités dans le processus décisionnel en recherchant quelle autorité dispose d’un réel pouvoir de décision[2]. En principe, les décisions du CRU ne sont pas adressées directement aux établissements mais aux Autorités nationales de résolution qui sont ainsi les destinataires des décisions au sens de l’article 263 du TFUE. Néanmoins, le Tribunal relève qu’ils sont bien individuellement et directement concernés par les décisions du CRU, qui mentionnent nommément chacun des établissements et fixe sa contribution individuelle. En outre, les autorités nationales, chargées de la mise en œuvre des décisions ne disposent d’aucune marge de manœuvre concernant les montants des contributions individuelles déterminées par la décision du CRU, de sorte que les établissements sont bien en droit de les contester devant les juges européens. Si les recours engagés par les établissements de crédit sont bien recevables, se pose encore la question du délai dont disposent ces derniers pour saisir les juridictions européennes, question soulevée dans l’arrêt rendu par la Cour de justice le 5 mars 2020. En effet, et dans la mesure où les établissements ne sont pas directement destinataires des décisions du CRU, comment déterminer le point de départ du délai de deux mois dans lequel doit être engagé le recours en annulation ? Lorsque le requérant n’est pas destinataire de la décision, le délai court à partir du moment où l’intéressé a une connaissance exacte du contenu et des motifs de l’acte en cause, à condition qu’il en demande le texte intégral dans un délai raisonnable.
4. Sur le fond, une fois la recevabilité des recours acquise et dès lors qu’ils ont été effectués dans les délais impartis – ce qui n’était pas le cas dans l’affaire jugée par la Cour de justice le 5 mars 2020 – se posait la question de la validité au fond de la procédure d’adoption des décisions contestées du CRU. C’est en l’espèce essentiellement l’absence de signature électronique – ou plus précisément de certificat de signature électronique – qui justifie l’annulation des décisions du CRU. Dans les trois arrêts rendus par le Tribunal, celui-ci conclut à la violation des formalités substantielles des actes de la CRU. Les juges constatent un défaut d’authentification des actes[3], pourtant essentielle à la sécurité juridique. Conformément à une jurisprudence bien établie[4], l’authentification constitue bien une formalité substantielle dont la violation justifie l’annulation de l’acte alors même qu’elle n’a pas nécessairement causé de préjudice au requérant. Le Tribunal en profite également pour rappeler au CRU les exigences relatives aux règles de procédure qu’il a lui-même adoptées dans sa décision du 25 avril 2015 (SRB/PS2015/8), démontrant qu’elles n’avaient pas été respectées en l’espèce, rappelant notamment que toute procédure écrite implique nécessairement l’envoi du projet de décision à tous les membres de l’organe décisionnel concerné par cette procédure. S’agissant plus spécialement de décisions adoptées par voie de consensus, il doit être établi que l’intégralité des membres de l’institution ait pu prendre connaissance au préalable du projet de décision et que soit indiqué un délai permettant aux membres de l’organe de prendre position sur le projet. Le constat est sévère pour le CRU à qui le Tribunal reproche d’avoir adopté des décisions dont il n’était pas établi qu’elle avait fait l’objet d’une approbation de ces membres, voire même d’une prise de connaissance préalable par l’intégralité de ses membres.
5. Ces décisions rendues par les juges européens devraient alerter toutes les instances chargées de la supervision bancaire de l’importance de respecter les processus décisionnels alors même que ceux-ci sont parfois fort complexes et que ces exigences doivent aussi être conciliées avec l’efficacité et la célérité attendues de ces institutions, conciliation qui se révélera sans nul doute particulièrement difficile – voire impossible ? – avec la crise inédite et d’une exceptionnelle ampleur qui se profile aujourd’hui. n
Pourvoi – Union bancaire – Mécanisme de résolution unique – Conseil de résolution unique – Décisions du Conseil de résolution unique sur les contributions – Recours en annulation – Recevabilité – Annulation.
[1] . Pour un recensement de ces décisions, T. Bonneau, « Le TUE et la CJUE, des acteurs essentiels pour le secteur bancaire et financier », RDBF janvier 2019, repère 1. À propos du Mécanisme de surveillance unique, M. Prek et S. Lefèvre, « Le contentieux de la surveillance prudentielle des établissements de crédit devant le tribunal de l’Union européenne », JDE 2019, p. 99 ; F. Boucard, « La soumission de la BCE à un strict contrôle du juge », Banque et Droit 2019, n° 183, p. 6 ; TUE, 16 mai 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank c/ BCE, aff. T-122/15, Europe 2017, comm. 281, note D. Simon, Rev. Banque, juillet-août 2017, p. 86, obs. J. Lasserre Capdeville et J.-P. Kovar, RDBF septembre-octobre 2017, comm. 198, note T. Samin et S. Torck, Banque et Droit 2017 n°176, p. 45, note J. Morel-Maroger, confirmée par CJUE 8 mai 2019, aff. C‑450/17 P, Banque et Droit septembre-octobre 2019, p. 40 ; TUE 6 mai 2019, aff. T-281/18, ABLV Bank c/BCE, Europe, juillet 2019 comm. 266 note V. Michel.
[2] . CJCE 3 décembre 1992, Borelli c/ Commission, aff. C-97/91 ; CJCE 18 décembre 2007, Suède C/ Commission, aff. C-64/05, CJUE, gr. ch., 19 déc. 2018, aff. C-219/17, Silvio Berlusconi et Fininvest c/ Banque d’Italia et Ivass ; AJDA 2019, p. 444, obs. P. Bonneville, H. Cassagnabère, C. Gänser, S. Markarian ; Europe 2019, comm. 68, obs. D. Simon ; Banque févr. 2019, p. 90, obs. J. Lasserre Capdeville, J.-P. Kovar ; JCP G 2019, n° 3, p. 109, obs. D. Berlin ; Banque et Droit 2019, n° 183, p. 52, obs. J. Morel-Maroger, RDBF mai 2019, comm. 75, obs. F. Boucard.
[3] . Il s’agit de s’assurer que les actes sont authentifiés, dans les langues faisant foi, par leur signataire, voir J. Van Meerbeeck, De la certitude à la confiance, le principe de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, Presses universitaires de Saint Louis, 2019, n° 72.
[4] . CJCE, Commission c/ ICI, aff. C-286/95.
