Les banques centrales nationales bénéficient des privilèges et immunités reconnus à l’Union européenne, du fait de leur appartenance au système européen des banques centrales. Par un jeu de ruissellement en cascade, les banques centrales nationales profitent au troisième degré des immunités associées à la personnalité juridique de l’Union. Cette solution a été posée par la Cour de justice dans le cadre d’un recours en manquement, qui trouvait son origine dans des actes de saisis de documents ordonnés par la République de Slovénie dans les locaux de sa Banque Centrale.
Plus précisément, c’est dans le cadre d’une enquête pénale des autorités judiciaires slovènes à l’encontre de certains agents de la Banque Centrale de Slovénie, dont son gouverneur alors en fonction, que furent accomplies une perquisition et une saisie de documents, tant sur supports physiques qu’électroniques, et d’ordinateurs personnels. Cette saisie fut réalisée en dépit de l’indication donnée par les services de la Banque Centrale de Slovénie qu’elles concernaient des « archives de la BCE ». Elle fut ensuite formellement contestée par lettre du Président de la BCE invoquant le principe d’inviolabilité des archives de la BCE, résultant de l’application combinée des articles 2 et 22 du Protocole (n° 7) sur les privilèges et immunités de l’Union européenne[1], ce qui n’empêcha pas les autorités slovènes de différer l’examen des objections ainsi faites postérieurement à l’examen des documents saisis.
S’ensuivirent différents incidents émaillant la procédure pénale slovène portant sur la nécessité invoquée par la BCE d’archiver en partie les documents saisis pour préserver le respect des immunités dont ils faisaient l’objet et les conditions de sécurisation des données recueillies conformément au Code de procédure pénale slovène. Ces différents incidents aboutirent à une décision des juridictions slovènes jugeant, pour débouter la BCE, que les documents saisis ne constituaient pas des « archives de la BCE » et n’étaient pas, comme tels, couverts par le protocole sur les privilèges et immunités. Ayant échoué sur recours devant la Cour constitutionnelle de Slovénie, des discussions furent entreprises entre la BCE et le parquet slovène autour des conditions d’examen des documents saisis au cours de laquelle la BCE soumit une acception extensive des documents constituants ses archives à laquelle fut opposée sans surprise une identification bien plus restrictive de la notion d’archives par les autorités slovènes. Au résultat, après une première lettre suivie d’une mise en demeure adressée à la République de Slovénie, la Commission décida d’introduire un recours en manquement fondé sur l’article 258 TFUE.
Le recours fut accueilli au titre des deux griefs soulevés tenant à l’atteinte au principe de l’inviolabilité des archives de la BCE résultant de la saisie elle-même, comme à la violation de l’obligation de coopération loyale de la République de Slovénie à l’égard de la BCE, postérieurement à la saisie. En conséquence, la Banque Centrale de Slovénie a été condamnée à supporter ses propres dépens, la République de Slovénie ayant, en outre, été condamnée à prendre en charge ceux de la Commission européenne en sus des siens.
Cette solution a une forte dimension institutionnelle par la retenue qu’elle impose aux États membres à l’égard de leurs propres banques centrales, envisagées pour les besoins de leurs missions, comme une forme d’émanation non plus des États eux-mêmes mais de l’organisation internationale qu’est l’Union européenne.
On laissera aux spécialistes de droit de l’Union le soin de procéder à l’analyse de détail de la solution afin de la replacer dans son contexte[2]. On se limitera à souligner les principaux éléments qui s’évincent des motifs de la Cour de justice en renvoyant le lecteur à l’arrêt pour le détail de l’argumentation des parties.
Sur le premier grief, la Cour de justice a procédé en deux temps, par interprétation de la notion d’archives de l’Union telle qu’elle résulte de l’article 2 du Protocole sur les immunités et dont relèvent les archives de la Banque Centrale, avant de caractériser la violation dont elles ont fait l’objet. Raisonnant par reprise des termes de l’article 1er, § 2, a) du règlement (CEE, Euratom) n° 354/83 du Conseil du 1er février 1983 concernant l’ouverture au public des archives historiques de la CEEA, la Cour de justice en a repris la définition, au point 71 comme « l’ensemble des documents de toute nature, quels que soient leur forme et leur support matériel, qui ont été produits ou reçus par une des institutions, un des organes ou un des organismes, par un de leurs représentants ou par un de leurs agents dans l’exercice de ses fonctions et qui concernent les activités de ces Communautés ». La généralité de cette définition opportunément convoquée correspond, selon la Cour, à la généralité de l’objectif de protection découlant du protocole relatif aux privilèges et immunités en assurant la cohérence du droit de l’Union en la matière. Il fallait cependant délimiter ensuite le périmètre des archives ainsi identifiables, compte tenu du système européen des banques centrales, composé de la BCE mais aussi des banques centrales nationales selon le Protocole (n° 4) sur les statuts du système européen des banques centrales et de la BCE. Suivant en cela l’analyse développée par Mme l’avocate générale Kokott, la Cour de justice a retenu en substance, et cela constitue le cœur véritable de l’arrêt, selon une analyse finalement très élémentaire des fondements juridiques à l’œuvre[3], que devaient être assimilés aux archives de la BCE celles situées dans les banques centrales nationales, ces dernières étant membres du SEBC et participant à l’exécution de ses missions comme de celles liées à l’Eurosystème. Autrement dit, et d’un point de vue pratique, il y a lieu de déterminer le rattachement fonctionnel aux missions européennes pour distinguer les archives couvertes par les immunités de celles relevant du régime des archives propres au droit national de chaque État[4]. Une fois identifiées comme des archives de la BCE, ne restait plus qu’à établir l’atteinte proprement dite au principe d’inviolabilité, résultant de l’acte de saisie d’après plusieurs éléments dont les termes mêmes de l’article 1er du Protocole sur les privilèges et immunités – fondement guère convaincant puisqu’il s’applique aux locaux et non aux archives, objet de l’article 2 – mais aussi et, surtout, du constat que l’on pouvait déduire de la notion d’archives largement entendu : dès lors qu’est en cause le gouverneur de la Banque Centrale nationale comme c’était le cas en l’espèce, la quantité de documents saisis impliquait nécessairement la saisie de documents se rapportant à l’exercice de ses fonctions dans le cadre du SEBC. En somme, l’étendue de l’identification des archives invite à une identification préalable des documents tellement difficile qu’elle est susceptible de valoir pratiquement comme une présomption de soumission des archives des banques centrales nationales aux bénéfices des immunités et, ainsi, de nature à rendre a priori suspect tout acte de saisie pratiqué à l’encontre d’une Banque Centrale nationale. Concluons alors sur la caractérisation du second grief lié à la violation de l’obligation de coopération des autorités slovènes, résultant de l’application combinée de l’article 18 du protocole sur les privilèges et immunités et de l’article 4, § 3, TUE. Il se trouve caractérisé pour la période postérieure à la saisie des documents compte tenu de l’obligation faite en jurisprudence aux États membres[5] d’effacer les conséquences illicites d’une violation du droit de l’Union, ce que les autorités slovènes n’ont pas permis en empêchant l’identification par la BCE des documents relevant effectivement de ses propres archives.
Manquement d’État – Article 343 TFUE – Privilèges et immunités de l’Union européenne – Statuts du Système européen de banques centrales (SEBC) et de la Banque Centrale Européenne (BCE) – Article 39 – Privilèges et immunités de la BCE – Protocole sur les privilèges et immunités de l’Union européenne – Articles 2, 18 et 22 – Principe de l’inviolabilité des archives de la BCE – Saisie de documents dans les locaux de la Banque Centrale de Slovénie – Documents liés à l’accomplissement des missions du SEBC et de l’Eurosystème – Article 4, paragraphe 3, TUE – Principe de coopération loyale.
[1] . OJ C 326, 26 octobre 2012, p. 266–272. L’article 18 du protocole, également visé par l’arrêt commenté, tend en réalité davantage à assurer les conditions d’effectivité de l’ensemble des principes du protocole : « pour l’application du présent protocole, les institutions de l’Union agissent de concert avec les autorités responsables des États membres intéressés ».
[2] . V. en généralF. Martucci, « Système européen de banques centrales. BCE et Eurosystème. Organisation », J-Cl. Europe, fasc. 243, 2015 et, du même auteur, « Système européen de banques centrales. BCE et Eurosystème. Pouvoirs », J. Cl. Europe, fasc. 243, 2017.
[3] . Spéc., pts. 80-84.
[4] . Une première boussole dans le contexte français paraît être donnée par la distinction entre les missions fondamentales et les « autres missions d’intérêt général » de la Banque de France, respectivement identifiées aux articles L. 141-1 et suivants et L. 141-7 et suivants du Code monétaire et financier.
[5] . CJUE 27 juin 2019, Belgisch Syndicaat van Chiropraxie e.a., C‑597/17, pt. 54, cité pt. 124 de l’arrêt commenté.
