1. Le Conseil de l’Union européenne adopte les mesures restrictives sous forme de règlements au titre de la PESC, afin d’assurer leur application uniforme dans les 27 Etats membres. Ces règlements visent essentiellement à lutter contre le financement du terrorisme, l’utilisation et la prolifération des armes chimiques et les cyberattaques qui menacent l’Union européenne ou ses Etats membres, et pour faire face aux graves violations des droits de l’homme commises par certains pays. L’Union européenne a adopté des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, la Corée du Nord, ou encore la République centrafricaine par le biais du Règlement faisant l’objet de cette étude.
2. Le Règlement a été complété par un avis de la Commission européenne (la Commission) rendu le 2 juin 2021, faisant suite à la demande d’une autorité nationale compétente (ANC), non identifiée nommément, adressée à la Commission concernant une demande de déblocage de fonds gelés aux fins du paiement d’une garantie bancaire contre une personne désignée sur la liste de l’annexe I du Règlement.
3. Dans le cadre de la mise en place de mesures restrictives par le Conseil, la Commission peut rendre des avis à la suite de demandes faites par des ANC et ainsi « donner son point de vue sur l’application de dispositions spécifiques des actes juridiques concernés » ou « fournir des orientations sur leur mise en œuvre ». Les ANC peuvent également demander à la Commission de « fournir des orientations sur l’interprétation de l’article 215 du TFUE lui-même ». Ces avis constituent une simple incitation pour les Etats qui ne sont pas tenus de suivre le point de vue exprimé par la Commission. L’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) précise en effet que « les recommandations et les avis ne lient pas ».
4. Il est intéressant de noter les similitudes entre cette procédure d’avis et celle de la question préjudicielle en interprétation de l’article 267 (b) du TFUE. En effet, dans les deux cas, une demande en interprétation du droit de l’Union européenne est faite par une entité nationale à un organe de l’Union européenne. Dans le cas de la question préjudicielle, il s’agit d’un tribunal national qui questionne la Cour de justice de l’Union européenne. Dans le cas d’une demande d’avis, il s’agit d’une autorité nationale compétente dans le domaine des mesures restrictives qui saisit la Commission. Toutefois, la valeur juridique d’un avis de la Commission n’est pas similaire à celle d’une décision préjudicielle de la Cour de Justice de l’Union européenne. Les décisions rendues par la Cour de justice dans le cadre d’une question préjudicielle lient les tribunaux nationaux, tandis que les avis de la Commission sont non-obligatoires et établissent simplement des indications sur l’interprétation et le contenu du droit de l’Union européenne.
5. En pratique, ce caractère non-obligatoire n’a aucun effet dissuasif sur les autorités nationales, qui sollicitent régulièrement l’avis de la Commission, comme ce fut le cas à propos du Règlement n° 224/2014.
6. L’article 5 du Règlement dispose :
« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques qui appartiennent aux personnes physiques ou morales, aux entités ou aux organismes dont la liste figure à l’annexe I, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes, entités ou organismes ont en leur possession, détiennent ou contrôlent.
2. Nuls fonds ou ressources économiques ne peuvent être mis à la disposition, directement ou indirectement, de personnes physiques ou morales, d’entités ou d’organismes dont la liste figure à l’annexe I, ou utilisés à leur profit. »
7. L’article 9 du Règlement prévoit une exception à cette règle dans les termes suivants :
« Par dérogation à l’article 5 et pour autant qu’un paiement soit dû par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme figurant sur la liste de l’annexe I au titre d’un contrat ou d’un accord conclu ou d’une obligation contractée par la personne physique ou morale, l’entité ou l’organisme concerné avant la date à laquelle il ou elle a été désigné(e) par le CSNU ou le comité des sanctions, les autorités compétentes des États membres peuvent autoriser, aux conditions qu’elles jugent appropriées, le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés, pour autant que l’autorité compétente concernée ait établi que :
a) les fonds ou les ressources économiques seraient utilisés par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme figurant sur la liste de l’annexe I pour effectuer un paiement ;
b) le paiement n’enfreindrait pas l’article 5, paragraphe 2 ; et
c) le comité des sanctions a été informé, dix jours ouvrables à l’avance, par l’État membre concerné, de l’intention d’accorder une autorisation. »
8. Cette exception est le corollaire de l’article 10(2)(b) du Règlement qui prévoit qu’est autorisé le versement sur les comptes gelés « de paiements dus en vertu de contrats, d’accords ou d’obligations qui ont été conclus ou contractés avant la date à laquelle la personne physique ou morale, l’entité ou l’organisme visé à l’article 5 a été inscrit sur la liste figurant à l’annexe I ».
9. Une telle dérogation existe dans d’autres règlements européens relatifs à des mesures restrictives adoptées par le Conseil de l’Union européenne qui visent notamment la Russie, l’Iran, et la situation en Ukraine.
10. En effet, le Règlement n° 269/2014 du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégralité territoriale, la souveraineté, et l’indépendance de l’Ukraine prévoit à l’article 6 une exception au gel des fonds et ressources économiques des personnes désignées dans le cadre d’un contrat ou d’une obligation conclus par la personne désignée préalablement à son inscription sur la liste :
« 1. Par dérogation à l’article 2 et pour autant qu’un paiement soit dû par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme figurant sur la liste de l’annexe I au titre d’un contrat ou d’un accord conclu ou d’une obligation contractée par la personne physique ou morale, l’entité ou l’organisme concerné avant la date de son inscription à l’annexe I, les autorités compétentes des États membres peuvent autoriser, aux conditions qu’elles jugent appropriées, le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés, pour autant que l’autorité compétente concernée ait établi que :
a) les fonds ou les ressources économiques seront utilisés par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme figurant sur la liste de l’annexe I ; et
b) le paiement n’enfreint pas l’article 2, paragraphe 2.
2. L’État membre concerné informe les autres États membres et la Commission de toute autorisation délivrée en vertu du paragraphe 1. »
11. Cet article est quasiment identique à l’article 9 du Règlement et diffère seulement à propos du dernier point concernant la notification de la délivrance de toute autorisation. Dans l’article 9 du Règlement, l’ANC doit prévenir le comité des sanctions des Nations Unies, tandis que dans l’article 6 du Règlement n° 269/2014, l’Etat membre doit informer tous les autres Etats membres et la Commission de la délivrance d’une autorisation.
12. De même, le Règlement n° 883/2014 du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine ne consacrant pas le gel de fonds ou ressources économiques, mais établissant des mesures restrictives visant certains biens et technologies, ainsi que l’accès à certains marchés, établit également une exception équivalente à celle de l’article 9 du Règlement n° 224/2014. Contrairement à l’article 9 du Règlement concernant la République centrafricaine, le Règlement n° 883/2014 ne prévoit pas de conditions pour que les autorités compétentes puissent accorder une dérogation aux interdictions de vente, transfert, et d’exportation. Le règlement se contente de préciser que ces interdictions de vente, fourniture, transfert, et exportation de certains biens peuvent être levées par une autorité compétente qui délivrera « une autorisation lorsque l’exportation concerne l’exécution d’une obligation découlant d’un contrat ou d’un accord conclu avant le 1er août 2014 ». Ce règlement est donc moins précis que celui concernant la République centrafricaine.
13. Enfin, à propos des mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran, le Règlement n° 267/2012 modifié à plusieurs reprises, dont la dernière fois le 14 novembre 2020, prévoit lui aussi une exception similaire à celle prévue par l’article 9 du Règlement concernant la République centrafricaine.
14. En effet, l’article 25 du Règlement n° 267/2012 dispose :
« Par dérogation à l’article 23 ou 23 bis et pour autant qu’un paiement soit dû par une personne, une entité ou un organisme cité dans les annexes VIII, IX, XIII ou XIV au titre d’un contrat ou d’un accord conclu ou d’une obligation souscrite par la personne, l’entité ou l’organisme concerné avant la date à laquelle il ou elle a été désigné(e) par le comité des sanctions, le Conseil de sécurité des Nations unies ou le Conseil, les autorités compétentes peuvent autoriser, dans les conditions qu’elles jugent appropriées, le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés, pour autant que les conditions suivantes soient remplies :
a) l’autorité compétente concernée a établi que :
i) les fonds ou les ressources économiques seront utilisés par une personne, une entité ou un organisme cité dans les annexes VIII, IX, XIII ou XIV ;
ii) le paiement ne contribuera pas à une activité interdite par le présent règlement. Si ledit paiement sert de contrepartie à une activité commerciale déjà exécutée et si l’autorité compétente d’un autre État membre a préalablement confirmé que l’activité n’était pas interdite au moment où elle a été exécutée, il est considéré, de prime abord, que le paiement ne contribuera pas à une activité interdite ; et
iii) le paiement n’enfreint pas l’article 23, paragraphe 3, ni l’article 23 bis, paragraphe 3 ; et
b) lorsque l’article 23, paragraphe 1, ou l’article 23 bis, paragraphe 1, s’applique, l’État membre concerné a notifié au Conseil de sécurité des Nations unies lesdits éléments et son intention d’accorder une autorisation, et le Conseil de sécurité des Nations unies n’a pas formulé d’objection dans un délai de dix jours ouvrables suivant la notification. »
15. L’exception mise en place à l’article 25 du Règlement n° 267/2012 est quasiment identique à celle prévue dans l’article 9 du Règlement n° 224/2014.
16. L’aperçu précédent permet de constater que l’exception relative à l’existence de contrats ou obligations conclus antérieurement à l’inscription d’une personne désignée sur la liste pertinente permettant le déblocage de fonds gelés, existe dans d’autres règlements prévoyant des mesures restrictives. Cette constatation permet d’élargir la portée de l’avis de la Commission du 2 juin 2021 aux autres règlements qui comportent des termes équivalents à l’article 9 du Règlement.
L’avis de la Commission sur le Règlement n° 224/2014
17. En l’espèce, la demande de l’ANC faite à la Commission relative à l’interprétation des articles 5 et 9, lus ensemble, concerne une demande de déblocage des fonds d’une personne désignée, garante au titre d’un contrat conclu avant son inscription sur la liste de l’annexe I, présentée par une banque constituée dans l’Union européenne, aux fins du règlement de cette garantie financière qui a été émise à son bénéfice par la personne désignée.
18. Dans son avis du 2 juin 2021, la Commission liste les problématiques soulevées par l’ANC. La première question concerne la nécessité d’obtenir le consentement de la personne désignée pour exécuter ses obligations. En effet, selon l’article 9 du Règlement, une dérogation au gel des fonds est possible pour un paiement dû au titre d’un accord, contrat ou obligation contractée préalablement à l’inscription de la personne désignée sur la liste des personnes visées par les mesures restrictives. Cependant, cet article ne précise pas si le consentement de la personne désignée est nécessaire. Deuxièmement, l’ANC demande des précisions concernant la possibilité pour celle-ci d’utiliser une décision judiciaire, administrative, ou arbitrale, pour autoriser le déblocage des fonds en l’absence de consentement de la personne dont les avoirs sont gelés. Enfin, l’ANC interroge la Commission sur la possibilité d’autoriser le paiement de manière autonome en l’absence d’une telle décision. Il est vrai que l’article 9 du Règlement prévoit seulement de manière générale que les ANC peuvent autoriser un déblocage des fonds « aux conditions qu’elles jugent appropriées », sans expliquer quelles sont ces conditions.
19. De prime abord, la Commission rappelle dans son avis que le « gel des avoirs n’a pas de finalité punitive ni n’équivaut à une confiscation », et que cette décision constitue pour l’essentiel une « mesure [visant] à empêcher la personne désignée d’accéder librement à ses avoirs et de les utiliser aux fins qui ont conduit à sa désignation ».
20. Par conséquent, le droit de l’Union européenne s’attache à conserver une certaine proportionnalité dans la mise en œuvre des mesures restrictives. A cette fin, le Règlement prévoit des exceptions au gel des avoirs et des utilisations légales et appropriées des avoirs gelés pour notamment protéger les droits légitimes des tiers intéressés, à l’instar de la dérogation prévue par l’article 9 du Règlement précité.
Les conditions cumulatives de l’article 9
du Règlement
21. Dans son avis, la Commission donne plusieurs précisions utiles relatives à l’application de l’article 9 du Règlement, permettant d’obtenir une dérogation au gel des avoirs d’une personne désignée. Ainsi, elle juge que l’application de l’article 9 requiert la réunion de trois conditions cumulatives.
22. Premièrement, « le paiement par la personne désignée doit être dû au titre d’un contrat ou d’un accord conclu par la personne désignée, ou d’une obligation contractée par elle ». A ce titre, la Commission précise que le fait de satisfaire à une demande de garantie équivaut à effectuer un paiement au sens de l’article 9 du Règlement. Deuxièmement, le contrat doit avoir été conclu avant l’inscription du débiteur sur la liste de l’annexe I. Cette condition ne pose pas de difficulté particulière, puisqu’elle nécessite simplement que l’acte ayant donné naissance à la créance ait été conclu préalablement au gel des avoirs de la personne désignée. Troisièmement, l’ANC doit s’assurer que le paiement sera effectué par une personne désignée sur la liste de l’annexe I, qu’il n’enfreindra pas l’article 5 paragraphe 2 du Règlement et, enfin, que dix jours ouvrables avant son accord, l’Etat membre doit informer le comité des sanctions compétent des Nations Unies de son intention d’accorder une autorisation.
Le consentement de la personne désignée
23. Le paiement, dû au titre d’une obligation contractée par la personne désignée, pose une question délicate relative au consentement du débiteur sujet au gel de ses avoirs. A ce sujet, l’ANC interroge la Commission sur le point de savoir si le paiement peut seulement être effectué à titre volontaire. Dans son avis, la Commission élimine tout doute relatif à cette question, et affirme clairement que l’article 9 « [doit] avoir pour objet de permettre l’exécution du paiement dû au titre d’un contrat conclu, ou d’une obligation contractée, par la personne désignée avant son inscription sur la liste de l’annexe I, et non de la subordonner au consentement de la personne désignée ». Par conséquent, le consentement de la personne désignée n’est pas une condition préalable à l’exécution d’un paiement pour honorer une garantie ; la garantie peut donc être payée sans le consentement de la personne désignée.
24. Cette affirmation de la Commission, bien que bienvenue du point de vue des créanciers de la personne désignée, pose toutefois question quant à la situation du débiteur. En effet, la Commission ne semble pas prévoir de voie de recours quant à la décision d’autoriser le créancier à prélever sa créance sur le compte gelé du débiteur. En outre, les avoirs de la personne désignée lui étant par définition indisponibles, puisque gelés, des autorisations successives pourraient mettre en péril la situation financière du débiteur, en lui interdisant d’alimenter ses avoirs afin d’en préserver l’équilibre. Par conséquent, le paiement forcé d’une garantie sans le consentement et/ou la possibilité de contestation du débiteur pourrait contrevenir au principe d’égalité entre les créanciers, au respect du droit de propriété, et au respect des droits fondamentaux de la défense, ceci d’autant plus que les mesures restrictives sont provisoires par leur nature et ne sauraient s’apparenter à des mesures confiscatoires.
La prise en compte de décisions judiciaires, administratives, ou arbitrales
25. Pour savoir si le paiement de la garantie est dû au titre d’un contrat conclu antérieurement, ou d’une obligation contractée préalablement à l’inscription de la personne désignée sur la liste de l’annexe 1 du Règlement, la Commission explique dans son avis que l’ANC « peut tenir compte des décisions judiciaires, administratives ou arbitrales rendues après l’inscription de la personne désignée sur la liste de l’annexe I ».
26. Cette condition pose une difficulté quant à la nature de la décision nécessaire pour qualifier un paiement susceptible d’exécution forcée. En effet, la Commission ne précise pas si cette décision devra être, ou non, définitive, et non susceptible de recours.
L’autorisation de déblocage des fonds en l’absence de décisions judiciaires, administratives, ou arbitrales
27. La Commission précise dans son avis qu’en l’absence de décision judiciaire, administrative, ou arbitrale, l’ANC devra évaluer de manière autonome le bien-fondé de la demande de paiement faite par la partie intéressée, en appliquant les droits matériels et procéduraux prévus par la législation nationale pertinente.
28. La Commission explique que l’ANC devra prendre une décision sur « la base de tous les éléments de fait et de droit à sa disposition, y compris, lorsque c’est possible, le point de vue de la personne désignée » et que la personne désignée « doit, dans la mesure du possible, être tenue informée de telles demandes ». L’avis de la Commission fait référence aux meilleures pratiques de l’Union européenne en ce qui concerne la mise en œuvre effective de mesures restrictives publié le 4 mai 2018 qui indique aux paragraphes 76 et 82 que l’ANC doit effectivement tenir compte des preuves fournies par le créancier et la personne désignée. Ces meilleures pratiques sont régulièrement réexaminées et complétées par le Groupe des conseillers pour les relations extérieures missionné par le Comité des représentants permanents (COREPER) de l’Union européenne, se réunissant au sein d’une formation spécifique nommée « Sanctions ». Ces meilleures pratiques constituent des recommandations non exhaustives, établies par la Commission, dont le but est de définir les éléments clés de la mise en œuvre des mesures restrictives. Il est précisé que ces meilleures pratiques « n’ont pas d’effet juridique contraignant et ne devraient pas être comprises comme des dispositions recommandant une action qui serait incompatible avec le droit de l’Union en vigueur ou avec les législations nationales applicables, y compris concernant la protection des données ».
29. Le processus décisionnel proposé par la Commission dans son avis, et complété par ces meilleures pratiques, reste cependant vague. D’abord, la Commission n’explique pas précisément quels éléments de fait et de droit sont nécessaires pour que l’ANC puisse conclure à l’existence de l’obligation contractuelle et dès lors autoriser le paiement. Ensuite, aucune procédure claire et définie n’est prévue pour que la personne désignée soit entendue au même titre que la partie intéressée. L’instauration d’une procédure contradictoire permettrait de faire respecter les principes d’égalité des parties et du contradictoire et ainsi d’éviter la prise de toute décision arbitraire à l’encontre d’une personne désignée.
30. Cependant, ces changements n’ont peut-être pas vocation à être détaillés dans un avis de la Commission, mais de préférence dans une révision des meilleures pratiques de l’Union européenne en ce qui concerne la mise en œuvre effective de mesures restrictives, ou dans le Règlement lui-même.
31. En conclusion, bien que riche en informations quant à la possibilité d’un déblocage de fonds gelés appartenant à une personne sujette à des sanctions européennes, demeurent certaines zones d’ombre quant aux critères d’autorisation et aux solutions disponibles pour la personne désignée afin de contester l’exécution forcée d’un paiement à un tiers. L’avis de la Commission et ce commentaire doivent être lus en parallèle avec le document sur les meilleures pratiques de l’Union européenne en ce qui concerne la mise en œuvre effective de mesures restrictives publié le 4 mai 2018. n
Mesures restrictives – Déblocage des fonds – Paiement d’une garantie bancaire.
