On signalera ce récent arrêt de la chambre criminelle qui apporte un éclairage intéressant sur les difficultés d’interprétation de l’infraction de corruption active d’agent public étranger au sein d’une organisation internationale et sur lequel on formulera une appréciation favorable.
Le contexte est bien différent de celui qui alimente d’ordinaire les colonnes de cette revue mais n’en est pas moins intéressant puisqu’il consiste bien en l’octroi de différents financements à une société ayant remporté différents lots à l’occasion d’un appel d’offre international lancé par le gouvernement roumain. Les faits de corruption poursuivis résultaient des actes prétendument commis par un expert auprès de la Banque mondiale et de la Banque Européenne d’Investissement (BEI), intervenant pour financer des lots attribués à la société. Tandis que l’expert avait fait l’objet d’une condamnation au Royaume-Uni en sa qualité de corrompu, la société titulaire était poursuivie devant les juridictions françaises du chef de corruption active d’agent public étranger, sur le fondement de l’article 435-3 du Code pénal.
Dans ces circonstances, la caractérisation de l’infraction soulevait une difficulté de qualification différente de celles, connues et en partie surmontées, liées au champ d’application de la loi pénale dans l’espace compte tenu des ajustements opérés par la loi dite « Sapin 2 »1. Par ses fonctions, l’expert auprès des deux organisations financières internationales en charge de l’évaluation des offres répondait-il à la définition de l’agent public étranger telle qu’elle résulte du texte d’incrimination ? L’article 435-3 du Code pénal identifie ainsi la personne visée par les actes de corruption comme « une personne dépositaire de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public ou investie d’un mandat électif public dans un État étranger ou au sein d’une organisation internationale publique », selon la méthode utilisée par le législateur consistant, pour les délits de corruption tant passive – 435-1 – qu’active, à reprendre le triptyque désignant le corrompu, s’agissant d’un agent public interne2, auquel n’est simplement ajouté comme contexte d’exercice des missions que la référence à un État étranger ou une organisation internationale.
La difficulté était ici double. La mission d’expertise ne pouvait être interrogée que sous l’angle de sa correspondance à une mission de service public, et avec comme cadre l’activité de deux organisations internationales particulières, la Banque mondiale3 et la Banque européenne d’investissement.
Alors que le tribunal correctionnel avait prononcé la relaxe, la cour d’appel avait au contraire retenu la qualité de personne chargée d’une mission de service public de l’expert pour caractériser les actes de corruption active. Se plaçant sur le terrain du principe de légalité et de l’interprétation de la loi pénale, le pourvoi adressait essentiellement deux critiques à l’arrêt d’appel. D’une part, la qualité de personne chargée d’une mission de service public auprès d’une organisation internationale doit s’apprécier au regard des textes internationaux spécifiques instituant ladite organisation, au risque de livrer une interprétation de l’infraction contraire aux engagements internationaux de la France. Pour échapper à ce grief d’une interprétation inconventionnelle de la loi pénale, il fallait donc appliquer respectivement l’Acte final de la conférence monétaire et financière des Nations Unies du 22 juillet 1944, dit Accords de Bretton-Woods, et les statuts de la Banque mondiale, concernant cette dernière et, concernant la BEI, ses statuts, tels qu’adoptés en application de l’article 308 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui l’institue. En revanche, la seconde critique portait sur l’inspiration prise par la Cour d’appel dans la Convention des Nations Unies contre la corruption du 31 octobre 2003, dite de Mérida, à défaut de tout effet direct de celle-ci.
C’était dire, au fond, que si l’interprétation de la loi pénale peut s’appuyer sur des textes internationaux, c’est dans la mesure où ces textes sont directement la source de la mission exercée par la personne corrompue, le cadre international de lutte anticorruption étant, pour le reste, dépourvu d’autorité interprétative.
Cette riche question est proche de celle qui a déjà pu donner lieu à de savantes controverses en doctrine, en particulier dans le contexte de la création des infractions de corruption de fonctionnaires européens, interrogeant, au fond, le droit applicable à la définition de la notion de fonctionnaire4.
La chambre criminelle vient incidemment donner une réponse à la question, selon une méthode qui séduira, ou non, en fonction de la conception que l’on se fait du système international de lutte anticorruption et qu’on se limitera à restituer dans le cadre de cette chronique tant elle la dépasse.
Reprenant le raisonnement de la cour d’appel, la chambre criminelle se borne à le légitimer, sans imposer de principe d’interprétation, selon la double affirmation qui figure en tête de ce commentaire : les actes réalisés par l’agent d’une organisation internationale peuvent être analysés par référence à d’autres textes que ceux instituant l’organisation internationale en question, et en particulier, selon les « textes et principes du droit français ». La chambre criminelle approuve ainsi la Cour d’appel de s’être appuyée sur la jurisprudence de principe définissant la mission de service public comme une « fonction d’intérêt général destinée à satisfaire aux besoins collectifs du public »5. En outre, rien n’exclut la référence à l’autorité interprétative de la Convention de Mérida, en dépit de son absence d’effet direct dans l’ordre juridique français.
Le premier point est, en vérité, le plus essentiel, puisqu’il revient à faire primer les conceptions du droit interne sur les définitions et délimitations sans doute variables des différentes missions d’intérêt général réalisées par le personnel opérant dans les organisations internationales. Même appliquée dans un contexte international, la sanction de la corruption est opérée d’après un texte d’incrimination nécessairement national qui, partant, charrie avec lui nécessairement les conceptions particulières d’un ordre public interne en matière de probité et d’identification des missions de service public. On l’approuvera car, en vérité, le raisonnement inverse, bilatéralisant la définition du corrompu entre droit étatique et statut d’une organisation internationale, conduit à faire varier l’intensité de l’exigence de probité devant un même juge : de manière paradoxale, ce n’est pas tant la légalité pénale qui serait alors violée mais le principe d’égalité devant la loi pénale. Moins qu’un raisonnement de droit international pénal, il s’agirait de caractériser la position de corrompu – c’est-à-dire de personne sollicitée par l’auteur d’une infraction comme d’auteur d’une infraction – selon une logique de conflits de lois, certainement non pertinente en la matière.
Le second point, permettant de s’appuyer sur la Convention de Mérida, vient illustrer la dimension transnationale des standards de lutte anticorruption et la place centrale qu’occupe ce texte. Le phénomène de prise en compte des sources internationales en la matière n’est pas nouveau en jurisprudence6, la question ici posée tenant à la légalité du procédé, s’agissant de textes dépourvus d’effets directs. On pourra à cet égard formuler deux observations. La première est, formellement, relative au critère de l’effet direct du texte, certainement peu pertinent aux fins de l’interprétation d’une infraction de droit interne qui, par hypothèse, ne saurait recevoir d’application que par elle-même selon le principe de légalité. Le problème ne se situe pas tant dans l’absence d’effet direct que dans la pertinence du recours à un texte conventionnel comme référence extérieure à un texte d’incrimination. L’identification de l’agent public étranger procède à l’évidence d’une certaine politique pénale et ne se résout pas dans une simple application littérale. À cet égard, rien ne vient en effet limiter, comme l’énonce la chambre criminelle, la possibilité d’une référence à un texte conventionnel, susceptible de servir en l’occurrence à la fois une lecture nécessairement analogique entre ordre juridique et étatique et organisation internationale7, et une interprétation téléologique du texte d’incrimination permettant précisément de réaliser, au sein des organisations internationales, les objectifs de prévention du droit interne.
Ce qui conduit à la seconde observation relative au choix de la Convention de Mérida. Une fois admis la nécessité de procéder dans une certaine mesure à une interprétation qui se détache de la lettre indéterminée du texte, la référence à la Convention de Mérida est doublement pertinente. Elle l’est d’abord par les précisions qu’elle donne de la notion d’agent public étranger (article 2, b) mais aussi plus spécifiquement, aux fins de l’espèce commentée, par la définition matérielle qu’elle donne de « fonctionnaire d’une organisation internationale publique », comme « un fonctionnaire international ou toute personne autorisée par une telle organisation à agir en son nom » (art. 2, c)). Le choix de Convention de Mérida s’impose ensuite, pour la raison d’évidence de sa place centrale comme instrument d’harmonisation mondiale de la lutte anticorruption.
On l’aura compris, les deux principes d’interprétation posés par cet arrêt de la chambre criminelle à la rédaction sobre sont très riches d’implications théoriques et peut-être trop prudemment avancés en la forme de simples réfutations du pourvoi. On pourrait espérer voir ces deux règles d’interprétation affirmées formellement comme de véritables principes afin d’en conforter davantage l’autorité. N’en demeure pas moins qu’ils sont en effet d’abord justes face à leur contre-épreuve : la soumission de la qualité d’agent public au statut de l’organisation internationale dont il relève n’est pas pertinente aux fins de réalisation des objectifs de la prévention du délit de corruption – tant active que passive – d’agent public étranger ; on ne sache pas que dans la lutte pénale contre un phénomène délictueux dont la dimension internationale est peut-être encore plus délétère que la dimension interne il soit de justification à utiliser des instruments d’interprétation de la loi pénale que rien ne disqualifie a priori.
On soulignera pour conclure qu’en dépit de l’approbation donnée à la Cour d’appel sur le terrain de l’interprétation, la cassation a néanmoins été prononcée par l’accueil d’un moyen reposant sur une insuffisance des motifs8 qui tendaient à établir l’intervention de l’auteur de l’infraction de corruption passive sur le dossier d’appel d’offre litigieux. Circonstance permettant d’identifier le but poursuivi par le corrupteur consistant dans l’accomplissement d’un « acte de sa fonction » par le corrompu9, elle est déterminante de l’application du délit de corruption active. n
