1. La mise en place de la supervision bancaire européenne, plaçant sous l’autorité directe de la BCE les grands établissements de crédit de la zone euro n’en finit décidemment pas de soulever des contestations. Cette série de six arrêts rendus par le Tribunal de l’Union européenne le 9 septembre 2020 constitue une fois une nouvelle et inédite illustration des multiples contentieux qui se sont développés ces dernières années pour remettre en cause les décisions de la BCE [1] . En l’espèce, six établissements français ont agi ensemble pour obtenir l’annulation de décisions de la BCE leur imposant une exigence prudentielle à appliquer aux garanties qu’elles fournissent dans le cadre du financement du Fonds de résolution unique et du système de garantie des dépôts. C’est en l’espèce la mise en œuvre du deuxième et troisième piliers de l’Union bancaire, le mécanisme de résolution unique et la création d’un système européen de garantie des dépôts qui étaient en cause.
2. Reposant sur les cotisations que sont tenus de verser les établissements de crédit, le financement du fonds de résolution unique et des systèmes de garanties des dépôts peut être payé soit par le biais d’un versement immédiat, soit par le biais d’un engagement de paiement irrévocable (EPI). L’article 70 § 3 du Règlement n° 806/2014 [2] prévoit ainsi que les établissements de crédit qui choisissent de cotiser en recourant à un EPI prennent l’engagement de verser le montant de la contribution au fonds de résolution unique et au système de garantie des dépôts à première demande. C’est cette dernière option qui avait été choisie par les six banques françaises. Le 14 septembre 2017, la BCE avait envoyé un projet de décisions aux banques leur indiquant que le montant cumulé des encours d’EPI devait être déduit de leurs fonds propres de base de catégorie 1, classement contesté par les établissements concernés. Autrement dit, ce sont ici les exigences en matière prudentielles imposées par la BCE qui étaient l’objet de la fronde des banques françaises. Tous les établissements ont présenté leurs observations le 27 septembre 2017. La BCE a néanmoins confirmé son interprétation des règles par des décisions rendues le 19 décembre 2017 puis le 14 février 2019. Si les décisions visaient individuellement les établissements, elles étaient toutes identiques, la BCE ayant appliqué le même traitement à tous les établissements ayant choisi le recours aux EPI et leur traitement hors bilan, conduisant ces derniers à saisir le Tribunal de l’Union européenne afin d’obtenir l’annulation des décisions.
3. Le Tribunal estime que la démarche de la BCE s’inscrivait bien dans le cadre de ses pouvoirs de surveillance prudentielle, mais il lui reproche de ne faire état d’aucun examen individuel et circonstancié des situations des banques concernées. Pour le Tribunal, les articles 4 § 1f, 16 § 1c et 16 § 2d du Règlement n° 1024/2013 imposent à la BCE d’évaluer la nécessité d’adopter la mesure en cause au regard de la situation individuelle de l’établissement concerné en tenant compte notamment des éventuels dispositifs, stratégies, processus ou mécanismes que celui-ci aurait mis en œuvre, de ses fonds propres et de ses liquidités. Il estime que le seul constat d’un risque potentiel en matière prudentielle qui résulterait de la classification comptable des EPI, sans examen in concreto de la situation de chaque établissement est insuffisant pour fonder la décision de la BCE. Ces décisions du Tribunal auront sans aucun doute pour conséquence d’alourdir la charge du superviseur européen qui devra à l’avenir se livrer à un examen plus approfondi de la situation de chacun des établissements concernés.
4. Au-delà, ces décisions constituent une nouvelle illustration des difficultés que soulèvent la mise en place de l’Union bancaire et la supervision directe confiée à la BCE qui repose sur d’importants transferts de souveraineté à cette institution [3] . Outre la très grande complexité du système mis en place, la multiplication des contestations révèle aussi les difficultés du dialogue et de la concertation entre les grands établissements du secteur bancaire et la BCE dans la mise en œuvre de l’Union bancaire. C’est ici le caractère très vertical des décisions imposées par la BCE, qui, à la suite des observations des établissements visés, a refusé toute modification ou tout réexamen individuel de leur situation qui a fondé l’annulation partielle de ses décisions. L’éloignement du superviseur des établissements dont il assure la surveillance, tout comme la volonté sans doute de la BCE d’asseoir son autorité contribuent sans doute à ces tensions. Le bras de fer qui oppose les établissements importants passés sous supervision européenne depuis l’instauration de l’Union bancaire et la BCE donnera encore lieu à d’autres décisions. Des affaires en cours visent les contributions des banques françaises au Fonds de résolution unique, à propos du mode de calcul de ces cotisations. Comme l’avait déjà observé le professeur Bonneau, les juridictions européennes se positionnent comme des acteurs importants du fonctionnement de l’Union bancaire [4] . S’il s’agit d’une manifestation essentielle de l’État de droit, on peut espérer que progressivement, les juridictions européennes, en faisant œuvre d’interprétation des textes et en alertant la BCE sur l’importance d’un examen individuel des situations et de la motivation des décisions – au cœur des décisions rendues par le Tribunal le 8 septembre 2020 [5] – permettent à l’avenir que les relations entre les établissements importants et l’autorité chargée de leur supervision deviennent moins conflictuelles.
Supervision bancaire européenne – Pouvoirs de la BCE – Cotisations au système de garantie des dépôts ou au fonds de résolution unique – Absence d’examen individuel – Annulation.
[1]. Voir en dernier lieu, TUE 8 juillet 2020, aff. T-576/16, Crédit Agricole SA c/ BCE, aff. T-577/18, Crédit agricole Corporate et Investment Bank c/ BCE, aff. T-578/18, CA Consumer Finance contre BCE, aff. T-203/18, VQ c/ BCE, Banque et Droit n° 193, septembre-octobre 2020, p. 87, note J. Morel-Maroger, Europe, octobre 202, comm. 318, note. D. Simon.
[2]. Règlement du Parlement et du Conseil du 15 juillet 2014 établissant des règles et une procédure uniforme pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique.
[3]. H. Synvet, « L’union bancaire européenne – présentation », RDBF juillet 2014, dossier 24, L’Union bancaire, dir. F. Martucci, Bruylant 2016.
[4]. T. Bonneau, « Le TUE et la CJUE, des acteurs essentiels pour le secteur bancaire et financier », RDBF janvier 2019, repère 1.
[5]. Voir les décisions précitées.
