Le 24 avril 2024, le Parlement européen a formellement adopté1, en séance plénière, le nouveau Paquet bancaire, composé d’un règlement modifiant le règlement sur les exigences de fonds propres2 (CRR III)3 et d’une directive modifiant la directive sur les exigences de fonds propres4 (CRD VI)5 afin de mettre en œuvre, au sein l’UE, le nouveau cadre prudentiel découlant de l’accord international de Bâle III finalisé en décembre 2017, tout en préservant les spécificités du secteur bancaire de l’UE. Seuls certains points clés adoptés dans CRR III et CRD VI seront commentés ci-après.
CRR III et l’introduction d’un plancher en capital (output floor). L’un des enjeux de la réforme est l’introduction d’un plancher en capital (output floor), qui impose que le niveau de fonds propres calculé en modèle interne ne soit pas inférieur à 72,5 % du niveau exigé conformément à l’approche standard. Cet output floor, qui avait suscité, lors des négociations, de vives inquiétudes au sein du secteur bancaire, vise à limiter le bénéfice que les groupes bancaires pouvaient tirer de l’utilisation de modèles internes, au niveau individuel de chaque filiale. Au final, un compromis a été obtenu en permettant aux États membres de choisir en faveur de l’application de ce plancher au plus haut niveau de consolidation. Les impacts de l’output floor seront lissés dans le temps par sa mise en œuvre progressive (passant de 50 % en 2025 à 72,5 % en 2029) et par la mise en place de dispositifs transitoires pour certaines expositions (de 2025 jusqu’en 2032). CRR III sera applicable dès le 1er janvier 2025.
CRD VI et l’extension des pouvoirs de surveillance aux opérations significatives réalisées par les entités soumises à surveillance prudentielle dont les établissements de crédit. L’objectif de cette mesure, non liée à la mise en œuvre de Bâle III, vise à une harmonisation des pouvoirs des autorités de surveillance prudentielle sur des transactions qui n’étaient pas encore régulées du point de vue prudentiel afin de rétablir des conditions de concurrence équitables. Sont concernées les opérations d’acquisitions/cessions de participations significatives6, les transferts significatifs d’actifs et/ou de passifs7 ainsi que les fusions et scissions8. La surveillance, via un régime de notification préalable des opérations envisagées, consistera en une évaluation des transactions réalisées par des entités surveillées (dont les établissements de crédit) et susceptibles d’avoir un impact prudentiel sur ces dernières. L’évaluation prudentielle aboutira, selon le cas, à une autorisation tacite ou explicite. Le point important à relever est donc l’évaluation, de l’impact de la transaction sur le profil prudentiel de l’entité qui initie cette opération, par l’autorité de surveillance de cette entité.
CRD VI et l’évaluation de la compétence et de l’honorabilité des membres de l’organe de direction ainsi que de certains titulaires de postes clés. L’objectif de cette mesure vise à harmoniser les exigences relatives à l’évaluation de la compétence et de l’honorabilité dit « cadre fit and proper » de certaines personnes. En ce qui concerne les membres de l’organe de direction, l’obligation d’évaluation ex ante, par l’autorité de surveillance, des membres de l’organe de direction des établissements de grande taille (sauf certaines entités) avant leur entrée en fonction9 a été introduite10. Cette évaluation ex ante concernera également les dirigeants effectifs et le président du conseil d’administration/de surveillance avant leur entrée en fonction. S’agissant des titulaires de postes clés, ont été introduites des exigences nouvelles relatives à une évaluation obligatoire de la compétence et de l’honorabilité des responsables des fonctions de contrôle interne et du directeur financier des établissements de grande taille. CRD VI sera applicable, dans un délai de 18 mois, à compter de son entrée en vigueur (soit à compter du vingtième jour suivant la publication de CRD VI au JOUE).
2. Adoption le 24 avril 2024 par le Parlement européen du paquet législatif du cadre de gestion des crises bancaires et d’assurance des dépôts (dit cadre « CMDI »)
L’adoption en plénière, le 24 avril 2024, par le Parlement européen du paquet législatif relatif au cadre de gestion des crises bancaires et d’assurance des dépôts (crisis management and deposit insurance – cadre CMDI)11 constitue une étape décisive dans le renforcement de l’actuel cadre CMDI, ce qui n’est pas sans susciter des inquiétudes des banques. Le cadre CMDI vise à garantir une approche plus englobante de la résolution en élargissant le champ d’application de la résolution aux banques de taille petite ou moyenne au sein de l’Union bancaire. Cette réforme devrait permettre à toute banque en crise quelle que soit sa taille, de sortir du marché d’une manière ordonnée afin de préserver la stabilité financière, l’argent du contribuable et la confiance des déposants12.
Objectif de la réforme. La réforme du cadre CMDI vise en effet à remédier, de manière harmonisée dans tous les Etats membres, aux défaillances des banques de taille petite ou moyenne qui, au vu de l’expérience, ont été gérées dans le cadre des procédures nationales de liquidation impliquant souvent de recourir aux fonds publics (renflouement externe ou bail-out) et donc en dehors du cadre européen de résolution. Il est, en effet, apparu qu’il était encore plus facile pour ces banques d’accéder à des fonds publics via des fonds de garantie nationaux ou à des procédures nationales de liquidation que de recourir aux instruments prévus par le cadre européen de résolution qui ne paraissaient pas adaptés aux crises des banques de taille petite ou moyenne.
Justification de la réforme. Le recours par ces banques de taille petite ou moyenne à des financements externes est d’abord lié au fait qu’une mesure de résolution bancaire est déclenchée dans des conditions strictes uniquement, i) si l’intérêt public13 l’exige et, ii) si la liquidation de la banque dans le cadre d’une procédure nationale de ne permet pas de réaliser dans la même mesure les objectifs de la résolution14. Cela est également imputable aux difficultés, pour ces banques, de satisfaire à l’obligation de renflouement interne imposant d’abord, d’imputer les pertes aux actionnaires et aux créanciers à hauteur de 8 % du total des passifs valorisés au moment de la résolution avant de recourir au FRU dans l’Union bancaire15. Or la satisfaction de cet ordre d’imputation, au titre du renflouement interne, expose souvent ces banques, dont le passif est constitué principalement de fonds propres et de dépôts, au risque mettre à contribution les déposants16. Or, cela va à l’encontre de l’un des objectifs essentiels assignés au cadre européen de résolution des banques qui est la protection des déposants et des finances publiques17.
Principales mesures proposées18 : i) L’élargissement du champ de la résolution aux banques de taille petite ou moyenne passe d’abord par une révision des critères d’évaluation de l’intérêt public (une évaluation plus large de l’incidence sur les fonctions critiques et une évaluation sur un périmètre géographique plus limité sur la stabilité financière au niveau régional) ; ii) L’élargissement du champ de la résolution aux banques de taille petite ou moyenne est ensuite accompagné par un meilleur accès au financement de la résolution19 via la possibilité de mobiliser les fonds des systèmes nationaux de garantie des dépôts pour permettre d’accéder plus facilement au FRU sans devoir imposer des pertes aux déposants. Cet accès plus facile au FRU, au bénéfice des banques de taille petite ou moyenne, se ferait par la comptabilisation des contributions acquittées auprès des systèmes nationaux de garantie des dépôts. Cette réforme constitue un sujet d’inquiétude, au nom de l’équité, pour les grandes banques notamment françaises historiquement principales contributrices au FRU et qui pourraient être conduites à acquitter des contributions importantes compte tenu des possibilités très accrues de recours au FRU ; iii) La modification de la hiérarchie des créanciers en cas d’insolvabilité impliquant une approche à deux niveaux au lieu de celle proposée initialement par la Commission européenne instaurant une préférence générale en faveur de tous les déposants à niveau unique (dépôts couverts20 et dépôts non couverts) dans le but de permettre l’intervention des systèmes nationaux de garantie des dépôts pour des mesures préventives autres que le remboursement des dépôts couverts. Les banques étaient plutôt en faveur de l’absence de réforme sur ce point même si la proposition du Parlement européen constitue une amélioration par rapport à celle de la Commission. Les travaux se poursuivront au Conseil de l’UE en vue de l’adoption d’une position (orientation générale) sur ces textes d’ici fin juin.
En adoptant la directive (UE) 2024/1174 du 11 avril 202421 modifiant la directive sur le redressement et la résolution des banques (directive BRRD)22, le règlement sur le mécanisme de résolution unique (règlement MRU)23 en ce qui concerne certains aspects de l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles (MREL pour « minimum requirement for own funds and eligible liabilities »), le législateur européen vient de traiter certaines questions spécifiques liées à l’exigence de MREL. Pour mémoire, l’exigence de MREL24 est fixée par l’autorité de résolution pour permettre aux établissements et groupes bancaires établis dans l’Union de disposer de passifs suffisants en cas de résolution, et ainsi, d’une capacité suffisante d’absorption des pertes et de recapitalisation.
Possibilité pour les autorités de résolution de fixer une exigence de MREL interne sur une base consolidée. En premier lieu, cette directive 2014/1174 vise à inclure des exigences de proportionnalité ciblées dans le traitement de l’exigence de « MREL interne »25, au sein des groupes de résolution bancaires se présentant sous des formes dites « de structures en guirlande »26. Un règlement 2022/2036 du 19 octobre 202227 était déjà intervenu, pour les cas de souscription indirecte d’instruments éligibles, aux fins du respect du MREL interne. Ce règlement visait à remédier à des modalités de calcul du MREL interne qui ont pour effet d’augmenter artificiellement certains éléments de MREL, donnant ainsi une image surestimée de la capacité d’absorption des pertes dans le cas d’instruments émis en faveur de l’entité de résolution et achetés par celle-ci indirectement via une entité intermédiaire (double comptabilisation d’instruments éligibles aux fins du MREL interne). Aux fins de remédiation, ce règlement avait imposé, au niveau de l’entité intermédiaire, la déduction de ses détentions, au titre de du MREL interne, de ses fonds propres. Mais afin d’ajuster les conséquences disproportionnées que pourraient avoir les déductions imposées au niveau de l’entité intermédiaire28 sur le niveau de MREL interne, le législateur a souhaité accorder, à l’autorité de résolution, le pouvoir discrétionnaire de fixer un MREL interne d’une filiale intermédiaire directement détenue par une entité de résolution29 sur une base consolidée30 et non plus sur base individuelle de cette filiale, sous réserve de certaines conditions. En pratique, cette nouvelle possibilité, qui concerne les groupes bancaires dirigés par une société holding, a vocation à s’appliquer, dès le 13 mai 202431, afin de répondre à la nécessité, pour les autorités de résolution, d’adopter de nouvelles décisions déterminant l’exigence de MREL à cette fin et d’accroître la sécurité juridique pour les groupes bancaires qui seraient soumis à cette disposition au regard du délai général de conformité à la MREL fixé au 1er janvier 2024 par la directive BRRD et le règlement MRU.
Adaptation du traitement des entités de liquidation dans le cadre du MREL. En deuxième lieu, et dans l’objectif d’éviter des effets disproportionnés, cette directive prévoit un traitement spécifique des « entités de liquidation » dans le cadre de l’exigence de MREL. Ces entités sont définies comme des entités au sein d’un groupe bancaire dont le plan de résolution prévoit la liquidation selon une procédure normale d’insolvabilité et qui ne seraient donc pas soumises à une mesure de résolution. Par conséquent, les entités de liquidation ne seront pas tenues de respecter l’exigence de MREL sauf si l’autorité de résolution en décide autrement, au cas par cas, pour des raisons de protection de la stabilité financière. n
