Rappel du contexte. Saisie d’un pourvoi introduit par l’établissement de crédit ABLV Bank AS5 contre l’arrêt du TUE du 6 juillet 2022 qu’elle rejette, la CJUE, réunie en grande chambre, a été appelée à se prononcer, pour la première fois, sur la définition et la délimitation des compétences du CRU au sein de la procédure complexe de résolution prévue par le règlement MRU6 faisant intervenir de manière imbriquée à la fois des institutions de l’UE (la Commission européenne et la BCE) et une agence de l’UE (le CRU7). Plus précisément, la question se posait de savoir le CRU était compétent pour décider de ne pas adopter, en vertu de l’article 18 paragraphe 1 du règlement MRU, un dispositif de résolution.
À l’origine du recours en annulation, l’établissement de crédit ABLV Bank AS avait fait l’objet, le 13 février 2018, d’un projet de mesure, émanant de l’administration américaine, visant à le désigner comme une institution représentant un risque majeur en matière de blanchiment de capitaux. À la suite de cette annonce et de ses conséquences8, la BCE avait conclu, le 23 février 2018, que la défaillance d’ABLV Bank AS9 était avérée ou prévisible au sens de l’article 18, paragraphe 1, du règlement MRU. Par suite, le CRU avait décidé, à la même date, de ne pas adopter de dispositif de résolution à l’égard d’ABLV Bank AS10. Plus précisément, le CRU avait considéré que, pour l’adoption d’un dispositif de résolution, si les deux conditions prévues à l’article 18, paragraphe 1, du règlement MRU respectivement sous le point a), relative à la défaillance avérée ou prévisible de l’entité concernée11 et sous le point b), relative à l’absence de mesures alternatives à la résolution, étaient remplies, la troisième condition, prévue sous le point c), relative à la nécessité d’une mesure de résolution dans l’intérêt public, n’était quant à elle pas remplie. Cette estimation par le CRU l’avait, en définitive, conduit à décider de ne pas adopter de dispositif de résolution12. Cette décision avait fait l’objet d’un recours en annulation par ABLV Bank AS devant le TUE, qui avait rejeté comme non fondé son recours par l’arrêt du 6 juillet 2022 et contre lequel ABLV Bank AS s’est pourvu devant la CJUE13 en invoquant quatre moyens dont le premier14 soulève, d’une part, l’absence de compétence du CRU pour décider de ne pas adopter un dispositif de résolution et l’erreur de droit commise par le TUE quant à l’interprétation inverse de l’article 18, paragraphe 1, du règlement MRU (i) et, d’autre part, l’incompatibilité de l’interprétation retenue par le TUE avec la jurisprudence relative à la délégation de pouvoirs aux agences de l’UE (ii).
Interprétation de l’article 18, paragraphe 1, du règlement MRU dans le sens d’une compétence du CRU pour prendre une décision de non-adoption d’un dispositif de résolution. ABLV Bank AS faisait valoir que le TUE avait commis une erreur de droit quant à l’interprétation de l’article 18 du règlement MRU et contestait l’interprétation retenue par le TUE. Après avoir examiné si le CRU était tenu de prendre une décision positive ou négative par rapport à l’adoption ou non d’un dispositif de résolution au vu des conditions prévues à l’article 18, paragraphe 1, du règlement MRU15, le TUE avait estimé que l’article 82, paragraphe 2, de la directive 2014/5916, qui pouvait être considéré comme l’équivalent de l’article 18 du règlement MRU, prévoyait expressément la possibilité de prendre une décision de ne pas adopter un dispositif de résolution17. Le TUE avait d’ailleurs constaté que l’absence de compétence du CRU pour prendre une décision de ne pas adopter un dispositif de résolution, risquerait de compromettre la stabilité de l’établissement de crédit concerné et, potentiellement, celle des marchés financiers, en laissant planer un doute sur les suites qu’il convient d’envisager à l’égard de cet établissement au regard de l’évaluation de la BCE18.
S’agissant de l’interprétation de l’article 18 du règlement MRU, la CJUE a d’abord rappelé sa jurisprudence constante selon laquelle, pour interpréter une disposition du droit de l’Union, il convient de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie19.
En ce qui concerne la première condition prévue par l’article 18, paragraphe 1, sous a) du règlement MRU relative à l’évaluation par la BCE de la défaillance avérée ou prévisible de l’entité concernée, la CJUE précise, d’abord, que cette évaluation est réalisée par la BCE après consultation du CRU20. Elle ajoute, ensuite, que le CRU ne peut réaliser cette évaluation que si, après avoir informé la BCE de son intention, celle-ci ne procède pas à l’évaluation dans les trois jours calendaires à compter de la réception de cette information au titre de la procédure de résolution21. La CJUE estime que cette évaluation par la BCE a pour conséquence l’engagement de la procédure prévue à l’article 18 du règlement MRU et, partant, l’examen par le CRU des conditions prévues par cet article donc y compris celle relative à la défaillance avérée ou prévisible22. La CJUE considère dès lors que, même si l’article 18, paragraphe 1, du règlement MRU ne comporte pas de termes explicites sur la suite à donner à la procédure de résolution lorsque le CRU estime que les conditions prévues à cet article ne sont pas remplies, le CRU est bien compétent pour examiner les conditions prévues aux a) à c), du paragraphe 1 de l’article 18 du règlement MRU dans tous les cas où la procédure de résolution est engagée sur la base de l’évaluation relative à la défaillance avérée ou prévisible faite par la BCE ou le cas échéant par le CRU lui-même23.
Par ailleurs, la CJUE apporte quelques éléments de contexte pour éclairer l’interprétation de l’article 18 du règlement MRU. Le premier est lié à l’article 7, paragraphe 2, de ce règlement24, qui n’est pas de nature à exclure la compétence du CRU pour prendre une décision négative25. Le second est lié au considérant 33 du règlement MRU, qui précise que le CRU devrait élaborer toutes les « décisions relatives à la procédure de résolution » et, dans toute la mesure du possible, adopter ces décisions26. Selon la CJUE, cette précision démontre que le législateur de l’Union a retenu une conception large des types de décisions que le CRU doit adopter dans le cadre du Mécanisme de résolution unique27.
Enfin, du point de vue des objectifs poursuivis par le règlement MRU, la CJUE relève que ce dernier vise28, par la mise en place d’un processus décisionnel uniforme et centralisé en matière de résolution, à établir un processus décisionnel plus rapide et efficace pour la résolution dans l’Union bancaire afin notamment de garantir une plus grande prévisibilité quant à l’issue d’une défaillance d’une banque, de maintenir la stabilité financière, d’assurer la continuité des services financiers essentiels et de protéger les déposants29.
Au vu de ces différents éléments, la CJUE considère dès lors qu’une interprétation de l’article 18 du règlement MRU en ce sens que le CRU n’est pas compétent pour prendre une décision de ne pas adopter un dispositif de résolution lorsqu’il estime que ces conditions ne sont pas remplies, ne permettrait pas d’assurer une transparence suffisante quant à l’issue de la procédure de résolution menée par le CRU à la suite d’un constat de défaillance avérée ou prévisible d’une entité ni de garantir ainsi une certaine prévisibilité quant aux conséquences d’une telle défaillance, en particulier quant aux mesures qui seront prises à la suite d’un tel constat30.
À cet égard, la CJUE confirme que dans le cas où le CRU estime que les conditions liées à la procédure de résolution ne sont pas remplies, cette conclusion constitue l’étape finale de la procédure de résolution prévue à l’article 18 du règlement MRU31.
La CJUE en conclut que le TUE n’a pas commis d’erreur de droit en estimant que l’article 18 du règlement MRU doit être interprété en ce sens que le CRU est compétent pour prendre une décision de ne pas adopter un dispositif de résolution lorsqu’il estime que les conditions prévues au paragraphe 1 de cet article ne sont pas réunies.
Compatibilité d’une telle interprétation de l’article 18 du règlement MRU avec la jurisprudence relative à la délégation de pouvoirs aux agences de l’UE. Dans un deuxième temps, la CJUE examiné l’argument soutenu par ABLV Bank AS selon lequel l’interprétation retenue par le TUE de l’article 18 du règlement MRU dans le sens de la compétence du CRU pour prendre une décision de ne pas adopter un dispositif de résolution, méconnaîtrait les limites des pouvoirs du CRU définis par cet article, telles qu’elles résultent de la jurisprudence de la CJUE dite « Meroni » relative aux principes et limites de délégation des pouvoirs aux agences de l’UE32. Selon ABLV Bank AS, il ressortirait notamment d’un arrêt de la CJUE du 18 juin 2024, dans l’affaire Commission/CRU33, que cet article ne conférerait pas au CRU le pouvoir d’adopter un acte produisant des effets juridiques autonomes34.
Présentation des lignes de la jurisprudence Meroni validant le cadre d’une délégation de pouvoirs aux agences. Premièrement, la CJUE a d’abord rappelé que le régime mis en place par le règlement MRU est fondé sur le constat, énoncé aux considérants 24 et 26, que l’exercice des pouvoirs de résolution prévus par ce règlement relève de la politique de l’UE en matière de résolution, que seules les institutions de l’UE peuvent définir, et qu’il existe une marge d’appréciation dans l’adoption de chaque dispositif de résolution spécifique, compte tenu des répercussions considérables des décisions de résolution sur la stabilité financière des États membres et sur l’UE35. Ensuite, la CJUE en a déduit que le législateur de l’UE a, pour ces motifs, estimé nécessaire de prévoir la participation appropriée du Conseil et de la Commission, c’est-à-dire une participation qui renforce la nécessaire indépendance opérationnelle du CRU tout en respectant les principes de délégation des pouvoirs aux agences dégagés par la jurisprudence dite « Meroni »36. À cet égard, la CJUE précise qu’il résulte de cette jurisprudence que la validité d’une délégation de pouvoirs à une agence, au regard de l’équilibre des pouvoirs garanti par les traités, dépend de la question de savoir si cette délégation porte sur un large pouvoir discrétionnaire ou, au contraire, sur des pouvoirs d’exécution encadrés de manière précise, car ces deux catégories de délégations emportent des conséquences différentes37. En effet, la CJUE a précisé qu’une délégation d’un pouvoir discrétionnaire a pour effet de substituer les choix de l’autorité délégataire à ceux de l’autorité délégante en opérant un transfert de responsabilité alors qu’une délégation des pouvoirs d’exécution ne modifie pas sensiblement les conséquences induites de l’exercice de ces pouvoirs38.
Seule l’adoption d’un dispositif de résolution implique un encadrement des décisions du CRU de manière à éviter un déplacement de responsabilité. Deuxièmement, la CJUE rappelle qu’elle avait déjà jugé, dans l’arrêt du 18 juin 2024 Commission/CRU, que les dispositions en cause de l’article 18 du règlement MRU sont de nature à éviter un « déplacement de responsabilité » au sens de l’arrêt « Meroni »39. Or, cet arrêt était rendu dans une affaire où le CRU avait adopté un dispositif de résolution40 (et donc dans une situation inverse à l’affaire C-602/22 P sous commentaire dans laquelle le CRU a décidé de ne pas adopter de dispositif de résolution).
Par ailleurs, la CJUE précise que, si un large pouvoir d’appréciation est accordé au CRU en ce qui concerne la nécessité et les moyens par lesquels l’entité doit faire l’objet d’une procédure de résolution, ce pouvoir est, en vertu de l’article 18, paragraphes 1 et 4 à 6 du règlement MRU, encadré par des critères et conditions objectifs délimitant le champ d’action du CRU, qui sont liés tant aux conditions qu’aux instruments de résolution. La CJUE rappelle que le règlement MRU prévoit d’ailleurs la participation de la Commission et du Conseil à la procédure conduisant à l’adoption d’un dispositif de résolution, lequel doit, pour entrer en vigueur, recevoir l’aval de la Commission et, le cas échéant, du Conseil41.
La CJUE rappelle également qu’elle a déjà jugé, dans ce même arrêt du 18 juin 2024, que si les articles 7 et 18 du règlement MRU prévoient que le CRU est chargé d’élaborer et d’adopter un dispositif de résolution, ces articles ne lui confèrent pas pour autant le pouvoir d’adopter un acte produisant des effets juridiques autonomes, contrairement à ce que soutenait ABLV Bank. En outre, la CJUE a précisé que l’approbation de la Commission constitue un élément indispensable tant pour l’entrée en vigueur du dispositif de résolution que pour la détermination de son contenu42.
Enfin, la CJUE relève qu’elle a déjà jugé que si une participation appropriée de la Commission et du Conseil était exigée dans le cadre de l’adoption d’un dispositif de résolution afin d’éviter un « déplacement de responsabilité », la Cour s’est fondée sur un cumul d’éléments caractérisant l’adoption, par le CRU, d’un dispositif de résolution.
Or, après ces considérations très développées liées au cadre de décision du CRU pour adopter un dispositif de résolution, la CJUE considère que la réunion de ces éléments fait précisément défaut lorsque le CRU décide de ne pas adopter un dispositif de résolution43.
Le seul effet d’une décision du CRU de ne pas adopter un dispositif de résolution est de mettre fin à la procédure de résolution. Troisièmement, au cas présent, la CJUE estime que l’adoption, par le CRU, d’une décision de ne pas adopter un dispositif de résolution nécessite uniquement que ce dernier constate que les conditions cumulatives justifiant l’adoption d’un tel dispositif ne sont pas remplies. Par conséquent, la non-adoption d’un dispositif de résolution dispense le CRU d’avoir à déterminer les instruments qui auraient été nécessaires à la résolution de l’établissement de crédit concerné44. Il s’ensuit, selon la CJUE, que l’étendue des appréciations discrétionnaires qui doivent être effectuées par le CRU en vue de décider de ne pas adopter un dispositif de résolution est nécessairement plus restreinte que celle des appréciations qui doivent être effectuées en vue de décider d’adopter un dispositif de résolution45. En outre, la CJUE précise qu’à l’inverse d’un dispositif de résolution, une décision de ne pas adopter un dispositif de résolution ne peut pas avoir pour effet, par elle-même, d’imposer des mesures concrètes ou d’engager des fonds, son seul effet étant de mettre fin à la procédure de résolution menée par le CRU.
En conclusion, au vu de ces considérations très développées, la CJUE écarte comme étant non fondée46 l’argumentation d’ABLV Bank AS selon laquelle l’interprétation de l’article 18, paragraphe 1, du règlement MRU confirmée par le Tribunal dans son arrêt du 6 juillet 2022 (i) ne trouverait aucun fondement ni dans le libellé de cette disposition ni dans le même règlement et (ii) méconnaîtrait les limites des pouvoirs du CRU définis par cet article telles qu’elles résultent de la jurisprudence la CJUE issue des arrêts du 13 juin 1958 « Meroni » et du 18 juin 2024 « Commission/CRU ».
Portée de l’arrêt. Cet arrêt important clarifie ainsi les pouvoirs de décision du CRU dans le cadre de la procédure complexe de résolution prévue par le règlement MRU en lui reconnaissant le pouvoir de prendre également des décisions négatives concernant l’adoption d’un dispositif de résolution (et pas seulement de décision d’adoption d’un dispositif de résolution). La non-adoption par le CRU d’un dispositif de résolution lorsque le CRU estime que les conditions prévues à l’article 18, paragraphe 1, du règlement MRU ne sont pas réunies, et ce, même en l’absence de participation à la procédure des institutions de l’UE comme la Commission européenne ou le Conseil, est jugée par la CJUE comme compatible avec la jurisprudence en matière de délégation de pouvoirs aux agences issues de l’arrêt Meroni. Une décision du CRU de non-adoption d’un dispositif de résolution n’implique en effet pas d’exercer les pouvoirs relevant de la politique de résolution de l’Union, que seules les institutions de l’UE peuvent définir, et clôture la procédure de résolution. Néanmoins, l’arrêt reconnaît au CRU, même dans le cas d’une décision de non-adoption d’un dispositif de résolution, une marge d’appréciation sur les conditions prévues à l’article 18, paragraphe 1, du règlement MRU qui appelle des choix de nature technique et nécessite d’effectuer des appréciations économiques complexes, qui restreint l’étendue du contrôle juridictionnel (le juge ne devant pas substituer sa propre appréciation à celle du CRU).
