1.
Comment trouver un juste équilibre entre l’exigence de transparence imposée aux sociétés et aux bénéficiaires effectifs, essentielle à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et le respect de la vie privée et de la protection des données personnelles de ces mêmes bénéficiaires effectifs ? C’est cette question fondamentale dont la Cour de justice, réunie en grande chambre, était saisie dans cet arrêt du 22 novembre 2022, à la suite de questions préjudicielles posées par le tribunal d’arrondissement du Luxembourg. Plus précisément, les questions portaient sur la validité de l’article 1er, § 15c, de la directive 2018/8491 qui impose aux États membres de rendre les informations sur les bénéficiaires effectifs accessibles dans tous les cas au grand public. La seule dérogation, figurant dans l’article 30, § 9, de la directive 2015/849, vise des circonstances exceptionnelles concernant l’accès à tout ou partie des informations sur les bénéficiaires effectifs au cas par cas lorsque ces derniers seraient exposés « à un risque disproportionné, à un risque de fraude, d’enlèvement, de chantage, d’extorsion, de harcèlement, de violence ou d’intimidation ou lorsque le bénéficiaire effectif est un mineur ou autrement frappé d’incapacité ». Transposant la directive, la loi luxembourgeoise du 13 janvier 2019 instituant un Registre des bénéficiaires effectifs prévoyait l’accès aux informations figurant dans le registre à « toute personne ». Le droit français comporte une disposition équivalente figurant à l’article L. 561-46 du Code monétaire et financier, issu de l’ordonnance du 12 janvier 20202. Deux sociétés luxembourgeoises ont introduit un recours devant les juridictions luxembourgeoises afin que soit limité l’accès aux informations relatives à leurs bénéficiaires effectifs, la première souhaitant voir reconnaître que « des circonstances exceptionnelles » justifiaient cette restriction, la seconde faisant valoir que l’accès du public aux données figurant dans le Registre constituait une violation de principes fondamentaux garantis par le RGPD. C’est dans ce contexte que la Cour de justice a dû répondre un certain nombre de questions portant sur l’interprétation et la validité de certaines dispositions de la 5e directive antiblanchiment au regard de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
2. Les considérants 30 et suivants de la directive 2018/849 justifient par l’efficacité de la lutte contre le blanchiment le renforcement de la transparence, précisant notamment que « l’accès du public aux informations sur les bénéficiaires effectifs permet un contrôle accru des informations par la société civile, notamment la presse ou les organisations de la société civile ». Les enquêtes menées depuis quelques années par des consortiums de journalistes ou d’ONG, avec l’aide de lanceurs d’alerte pour débusquer la criminalité économique et plus particulièrement la fraude fiscale et le blanchiment de capitaux dans le monde atteste incontestablement de cette efficacité. Cette transparence imposée aux bénéficiaires effectifs est aussi perçue par le législateur européen comme un outil préventif « du recours abusif à des entités et constructions juridiques, y compris de l’évasion fiscale ». Mais si la Cour de justice reconnaît que le législateur poursuit un objectif d’intérêt général susceptible de justifier des ingérences aux droits fondamentaux des bénéficiaires effectifs, elle estime que cette mesure n’est ni limitée au strict nécessaire, ni proportionnée à l’objectif poursuivi. Elle se prononce ainsi en faveur de l’invalidité de l’article 1er, § 15c, de la directive, considérant que l’accès du grand public aux informations sur les bénéficiaires effectifs constitue une ingérence grave dans les droits fondamentaux au respect de la vie privée et à la protection des données personnelles garantis par les articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux, les données relatives à la situation matérielle et financière d’un bénéficiaire effectif pouvant être librement consultées, conservées et diffusées.
3. Cet arrêt a soulevé de vives critiques de la part d’acteurs de la société civile, de médias et d’ONG3 dénonçant un recul important dans la lutte contre le blanchiment et la criminalité économique quand au contraire certains commentateurs dénonçaient les risques que faisaient peser l’ouverture sans restriction au public des registres de bénéficiaires effectifs pour le respect des droits fondamentaux4. Cette décision a très rapidement eu pour conséquence la suspension du libre accès aux informations relatives aux bénéficiaires effectifs de sociétés dans plusieurs États membres, dont la France, et impose aujourd’hui de modifier les textes afin de ménager l’équilibre des intérêts en présence. Conséquence de cette décision, c’est en principe l’article 30, § 5c, de la directive (UE) 2015/849 qui demeure applicable dans sa version d’origine : l’accès partiel aux informations relatives aux bénéficiaires effectifs de sociétés demeure possible pour « toute personne ou organisation capable de démontrer un intérêt légitime ». Mais il n’est pas nécessaire d’approuver ou au contraire de dénoncer la solution de la Cour de justice pour constater que ce retour en arrière n’est pas satisfaisant. En effet, et comme le rappelle la Commission dans ses observations devant la Cour, le critère de l’intérêt légitime avait été abandonné par la directive du 20 octobre 2018, parce qu’il se prête difficilement à une définition juridique, reste difficile à mettre en œuvre et que son application pouvait donner lieu à des décisions arbitraires. Le fait que le contrôle de l’intérêt légitime soit aujourd’hui entre les mains des autorités nationales constitue incontestablement une véritable difficulté car les investigations autour de la criminalité économique, notamment menée par la société civile ou la presse demeure très difficile pour ne pas dire plus dans certains États membres comme l’a mis en lumière de manière dramatique l’assassinat, en 2017, de la journaliste Daphné Caruana Galizia à Malte qui enquêtait sur des scandales de corruption au sommet de l’État.
4. La tension entre la nécessaire transparence imposée pour assurer l’efficacité de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et la protection des données personnelles et de la vie privée n’est pas nouvelle et cet arrêt met en lumière qu’elle est sans doute en partie alimenté par le manque de prise en compte au stade de l’élaboration des textes relatifs à la lutte contre le blanchiment de capitaux de la protection des données personnelles et des droits fondamentaux5. Comme le relève justement la Cour, l’existence éventuelle de difficultés pour définir précisément les conditions dans lesquelles le public peut accéder aux informations sur les bénéficiaires effectifs ne justifiait pas pour autant un accès illimité au grand public. Pourtant, le Comité européen pour la protection des données a depuis longtemps alerté sur les risques que font courir les textes destinés à renforcer la lutte contre le blanchiment de capitaux pour les droits fondamentaux6. Cette situation ne semble pas véritablement avoir évolué depuis l’adoption du RGPD. Ainsi, le 20 mai 2022, les autorités de protection des données personnelles ont publié une lettre adressée au Parlement européen, à la Commission européenne, et au Conseil de l’Union européenne sur la proposition de nouveau cadre législatif concernant la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT) afin d’attirer l’attention sur les enjeux importants que soulève cette proposition en matière de protection des données.
5. L’invalidation du texte actuel par la Cour de justice ne délivre assurément pas un message positif alors même que s’affiche la volonté de l’Union européenne de renforcer la lutte contre le blanchiment de capitaux porté par l’important paquet législatif proposé par la Commission européenne7. Mais elle présente au moins le mérite d’inviter le législateur européen à mieux appréhender le difficile équilibre qu’il convient de réaliser entre l’exigence de transparence, assurément indispensable à la lutte contre le blanchiment de capitaux et la protection des droits fondamentaux des bénéficiaires effectifs. Comment y parvenir ? L’équilibre est délicat mais doit sans doute passer par l’unification plutôt que l’harmonisation des règles européennes. Comme le relève d’ailleurs la Commission européenne dans le premier considérant de la proposition de Règlement instituant l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, « l’expérience tirée du cadre actuel de l’Union en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LBC-FT), qui repose largement sur une mise en œuvre des mesures de LBC-FT au niveau national, a montré que ce cadre présentait des lacunes, non seulement en termes de fonctionnement efficace, mais aussi pour ce qui est de prendre en compte les recommandations internationales ». Dans ces conditions, c’est aussi sans doute par la création d’un registre européen des bénéficiaires effectifs centralisant les informations et dont il conviendrait de déterminer les modalités d’accès aux acteurs de la société civile – ou au grand public – que la nécessaire conciliation entre efficacité de la lutte contre le blanchiment de capitaux et respect des droits fondamentaux devrait être aujourd’hui envisagée. n
