Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) transmise par la Cour de cassation [1] , le Conseil constitutionnel, par une décision du 11 mars 2022 rendue dans l’affaire Prologue, a déclaré conformes à la Constitution les dispositions de l’article L. 621-30, alinéa 3, du code monétaire et financier, qui ouvrent la possibilité de former un recours incident contre une décision de la commission des sanctions au seul président de l’Autorité des marchés financiers (AMF), et non aux personnes sanctionnées [2] . C’est la loi de régulation bancaire et financière du 22 octobre 2010 qui a, dans le sillage de l’affaire EADS, remplacé une situation d’asymétrie (seule la personne sanctionnée pouvait former un recours [3] ) par une autre (seul le président de l’AMF peut former un recours à titre incident) [4] . La stratégie contentieuse du collège repose précisément sur cette asymétrie : afin de dissuader les personnes sanctionnées d’user systématiquement de leur droit de recours, un recours incident est déposé chaque fois que la personne sanctionnée fait un recours principal contre une décision qui l’a sanctionnée pour un quantum inférieur à celui demandé par le collège ; tandis que les recours principaux sont réservés aux cas soulevant des questions de principe ou de politique législative [5] . C’est cette asymétrie qui était critiquée par la QPC soulevée par la société Prologue, au regard notamment du principe d’égalité devant la justice, du droit à un recours effectif et des droits de la défense.
Les discussions autour de cet aspect procédural illustrent toute l’ambiguïté découlant de la « nature hybride » du recours contre les décisions de la commission des sanctions de l’AMF porté devant la cour d’appel de Paris [6] , qui ne constitue pas un appel mais est soumis à certaines des règles du Code de procédure civile, tout en visant des décisions prononçant des sanctions quasi-pénales.
La société requérante, à laquelle il était reproché d’avoir passé outre la décision de non-conformité d’un projet d’OPE, avait fait l’objet d’une mise hors de cause partielle devant la commission des sanctions, celle-ci ayant considéré que les griefs tirés de l’atteinte aux règles de fonctionnement et aux principes généraux des offres publiques n’étaient pas caractérisés [7] . Le président de l’AMF forme un recours principal contre la décision, pour demander à la cour d’appel de Paris de réformer la décision attaquée en ce qu’elle avait considéré non caractérisés ces deux griefs et de porter le montant de la sanction pécuniaire prononcée à l’encontre de la société Prologue de 150 000 à 750 000 euros. La société forma alors un recours incident pour demander notamment l’annulation de la sanction, la confirmation de la décision en ce qu’elle écartait les deux premiers griefs, ainsi que la condamnation de l’AMF à lui verser, à titre de dommages-intérêts, la somme de 750 000 euros en réparation de son préjudice moral et d’image. La cour d’appel de Paris, par un arrêt du 22 avril 2021, fit droit aux demandes du président de l’AMF et déclara irrecevable le recours incident formé par la société Prologue ainsi que sa demande indemnitaire [8] .
La chronologie de l’espèce illustre bien les enjeux de stratégie procédurale autorisés par l’asymétrie de situation découlant des dispositions critiquées : la requérante, qui n’avait sans doute pas entendu former de recours à titre principal, s’était trouvée hors délai pour le faire après que le président de l’AMF eut usé de cette faculté à quelques jours de l’expiration du délai. Elle aurait en revanche été dans les temps pour former un recours incident, si cette faculté lui avait été ouverte, puisque le délai court alors à compter de la notification du recours principal [9] . A défaut, reste la faculté de former une demande reconventionnelle, mais celle-ci est subordonnée à la condition que cette demande se rattache aux prétentions originaires par un lien suffisant comme l’exige l’article 70 du Code de procédure civile.
Comme souvent, le Conseil concentre son examen sur l’une des critiques et balaye d’un trait de plume les autres arguments [10] . Pour écarter la critique tirée de la méconnaissance du principe d’égalité devant la justice, le Conseil se fonde sur deux considérations. D’abord, il considère que « D’une part, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu, par dérogation au principe général du droit selon lequel la situation de la personne sanctionnée ne peut être aggravée sur son seul recours, permettre à l’autorité de poursuite de solliciter l’aggravation de la sanction dans le cas où la personne sanctionnée forme un recours contre cette sanction ». Cela ne paraît guère discutable. Si le principe, posé par le Conseil d’Etat en 1984 et repris par le Conseil constitutionnel [11] , veut qu’une sanction ne puisse être aggravée sur le seul recours de la personne qui en a fait l’objet, l’ouverture d’un droit de recours à l’autorité de poursuite vise précisément à permettre une réformation in pejus [12] . Mais s’ensuit-il nécessairement que les dispositions critiquées « ne procèdent pas à une distinction procédurale injustifiée », comme l’affirme le Conseil [13] ? Celui-ci considère, comme il l’a affirmé à maintes reprises, que « si le législateur peut prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s’appliquent, c’est à la condition que ces différences ne procèdent pas de distinctions injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales, notamment quant au respect du principe des droits de la défense, qui implique en particulier l’existence d’une procédure juste et équitable garantissant l’équilibre des droits des parties » [14] . Cela l’a ainsi conduit à considérer que la personne mise en examen n’est pas dans une situation identique à celle de la partie civile ou à celle du ministère public, de sorte que les différences de traitement résultant de l’application de règles de procédure différentes ne sauraient, en elles-mêmes, méconnaître l’équilibre des droits des parties dans la procédure [15] . Faut-il comprendre ici que la différence de situation entre la personne sanctionnée par la commission des sanctions et le président de l’AMF suffit à justifier une différence de traitement ? Toutefois, dans ces décisions rendues dans le domaine de la procédure pénale, le Conseil s’est attaché à vérifier le caractère justifié de la distinction procédurale opérée par les dispositions en cause, ce qui n’est pas le cas ici, où il procède par voie d’affirmation. On peut également s’interroger sur la conformité de cette asymétrie de situation au regard du principe d’égalité des armes qui, selon la Cour européenne des droits de l’homme, « requiert que chaque partie se voie offrir une possibilité raisonnable de présenter sa cause dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net désavantage par rapport à son adversaire » [16] , même si ce principe n’est pas absolu et si la cour d’appel avait en l’espèce estimé, au terme d’une analyse in concreto, que compte tenu de la chronologie procédurale (il restait quelques jours avant l’expiration du délai pour exercer un recours principal lorsque le recours du président de l’AMF avait été notifié à la société), aucune rupture d’égalité des armes n’était caractérisée [17] .
Ensuite, le Conseil relève que « D’autre part, les dispositions contestées n’ont, par elles-mêmes, ni pour objet ni pour effet de priver une personne sanctionnée, en cas de recours principal du président de l’Autorité des marchés financiers contre une décision de la commission des sanctions, de la possibilité de présenter des demandes reconventionnelles tendant à l’annulation ou à la réformation de la sanction prononcée » [18] . La formulation fait écho à celle du Conseil d’Etat [19] , reprise dans l’affaire Prologue par la cour d’appel de Paris [20] et la Cour de cassation [21] . En effet, si les recours contre les décisions individuelles de l’AMF portés devant la cour d’appel de Paris sont, par dérogation aux dispositions du titre VI du livre II du Code de procédure civile (c’est-à-dire aux dispositions particulières à la cour d’appel), formés, instruits et jugés selon des règles spécifiques [22] , ils demeurent soumis aux dispositions du livre Ier du Code de procédure civile, relatives aux règles communes à toutes les juridictions [23] , dont celles relatives à la demande reconventionnelle. Toutefois, comme l’a relevé la Cour de cassation, « cette faculté dépend (…), devant le juge judiciaire, des demandes formées par le président de l’AMF, dès lors que, en application de l ’ article 70 du Code de procédure civile, les demandes reconventionnelles ne sont recevables que si elles se rattachent aux prétentions originaires par un lien suffisant » [24] . Or la recevabilité des demandes reconventionnelles semble être appréciée de façon plus stricte par le juge judiciaire [25] que par le juge administratif, qui se contente d’exiger que les conclusions reconventionnelles ne soulèvent pas un litige distinct [26] . En revanche, le recours incident du président de l’AMF peut porter sur l’entière décision, y compris les griefs qui n’ont pas été retenus par la commission des sanctions et ne sont pas critiqués dans le cadre du recours principal [27] . Il en résulte que la personne partiellement mise hors de cause, lorsqu’elle n’est pas un professionnel assujetti au contrôle de l’AMF et que son recours doit être porté devant la cour d’appel de Paris, se trouve, quel que soit le scénario (que le président de l’AMF forme un recours principal ou un recours incident) dans une situation d’infériorité procédurale. Même si la cour d’appel peut en théorie, sur le recours principal ou incident du président de l’AMF, confirmer la décision de la commission des sanctions, ou la réformer dans un sens favorable à la personne mise en cause [28] , ce n’est pas la même chose que de pouvoir présenter une demande en ce sens. Ce n’est donc pas sans raison que le Conseil prend le soin d’ajouter que « Au demeurant, il appartient aux juridictions d’apprécier la recevabilité de telles demandes en garantissant le caractère juste et équitable de la procédure ainsi que l’équilibre des droits des parties » [29] . Cette solution, qui consiste à renvoyer au juge le soin de garantir un équilibre qui n’est pas assuré par la loi, ne paraît pas pleinement satisfaisante et il nous semble qu’il serait souhaitable d’ouvrir le recours incident à la personne sanctionnée [30] . n
AMF – Commission des sanctions – Recours incident – QP – Droit
à un recours effectif – prIncipe d’égalité – Droits de la défense
– Conformité à la Constitution.
[1] . Cass. com. 15 décembre 2021, n° 21-18.318 ; Banque & droit n° 201, janv.-févr. 2022, p. 36, note A.-C. Rouaud.
[2] . Art. L. 621-30, al. 3, C. mon. fin. : « Les décisions prononcées par la commission des sanctions peuvent faire l’objet d’un recours par les personnes sanctionnées et par le président de l’Autorité des marchés financiers, après accord du collège. En cas de recours d’une personne sanctionnée, le président de l’autorité peut, dans les mêmes conditions, former un recours ».
[3] . Cf. Rapport n° 2550 fait par M. Chartier au nom de la commission des finances de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de régulation bancaire et financière, 26 mai 2010, spéc. p. 64.
[4] . Cf. Th. Bonneau, « Les apports de la loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 au secteur financier », Dr. sociétés n° 1, janv. 2011, étude 1, spéc. n° 12 ; C. Vilmart, « AMF : une réforme de procédure controversée », Dr. Sociétés n° 11, nov. 2011, étude 14 ; D. Bompoint, « La réforme des pouvoirs de sanction administrative de l’Autorité des marchés financiers par la loi RBF du 22 octobre 2010 », RDBF n° 2, mars 2011, dossier 12, spéc. n° 63 et s.
[5] . Cf. Discours de clôture du président de l’AMF, Colloque de la commission des sanctions de l’AMF, 5 oct. 2020 ; O. de Balliencourt, « Quelques éléments de politique contentieuse du collège de l’AMF et de désaccords profonds au sein de l’AMF », Dr. sociétés 2020, comm. 145.
[6] . N. Rontchevsky, note sous CA Paris, 7 déc. 2004, RTD Com. 2005, p. 389 ; P. Delvolvé, « La nature des recours devant la Cour d’appel de Paris contre les actes des autorités boursières », Bull. Joly 1990, p. 499 ; G. Canivet, « Le juge et l’autorité de marché », RJ Com. 1992, p. 185, spéc. p. 188.
[7] . CS AMF, 31 déc. 2019 ; BJB mars 2020, n° 118x4, p. 19, note N. Rontchevsky.
[8] . CA Paris, pôle 5, ch. 7, 22 avril 2021, n° RG 20/03915 ; Droit des sociétés n° 8-9, août 2021, comm. 107, note O. de Balliencourt ; Rev. sociétés 2021, p. 450, note A. Viandier ; BJB sept. 2021, n° 200h1, p. 34, note N. Rontchevsky.
[9] . Cf. art. R. 621-26, VI, C. mon. fin.
[10] . Relevant cette tendance, cf. A.-L. Cassard-Valembois, chr. Jurisprudence constitutionnelle, JCP G 2022, doctr. 336.
[11] . CE, sect., 16 mars 1984, n° 41438, publié au Lebon ; Cons. constit., décision n° 88-248 du 17 janv. 1989, § 31 ; comp. art. 515, al. 2, C. proc. pén.
[12] . Comp. art. 515, al. 1er, C. proc. pén.
[13] . Décision commentée, § 7.
[14] . Décision commentée, § 4. Cf. notamment Cons. const., 23 juill. 2010, déc. n° 2010-15/23 QPC, § 4 ; Cons. const., 13 juill. 2011, déc. n° 2011-153 QPC, § 3.
[15] . Cons. const., 23 juill. 2010, préc., § 8 ; Cons. const., 13 juill. 2011, préc., § 5.
[16] . Cf. not. CEDH, 3 oct. 2006, n° 63897/00, Ben Naceur c/ France, Rev. sc. crim. 2008, p. 153, obs. Roets et CEDH, 22 mai 2008, n° 1092/04, Gacon c/ France, Rev. sc. crim. 2008, p. 635, obs. A. Giudicelli.
[17] . Arrêt préc., § 52. Sur les interrogations soulevées par cette analyse, cf. O. de Bailliencourt, note préc.
[18] . Décision commentée, § 4.
[19] . CE, 17 févr. 2014, n° 369198 : « les dispositions [de l’article L. 621-30] n’ont, par elles-mêmes, ni pour objet ni pour effet de priver une personne sanctionnée, en cas de recours du président de l’Autorité des marchés financiers (AMF) contre une décision de la commission des sanctions, de la possibilité de présenter des conclusions reconventionnelles devant le juge de pleine juridiction tendant à l’annulation ou à la réformation de la sanction prononcée ».
[20] . CA Paris, pôle 5, ch. 7, 22 avril 2021, préc., § 57.
[21] . Cass. com., 15 déc. 2021, préc., § 4.
[22] . Art. R. 621-45, II et R. 621-46, C. mon. fin.
[23] . Cf. par exemple, à propos de l’application des dispositions de l’article 126 du Code de procédure civile relatives à la faculté de régularisation d’une situation donnant lieu à fin de non-recevoir : Cass. com., 14 juin 2005, n° 04-14.329, Bull. civ. 2005, IV, n° 128 ; BJB juill. 2005, n° JBB-2005-117, p. 443, D. Schmidt et M. Delespaul ; RTD Com. 2005 p. 804, obs. N. Rontchevsky ; D. 2005. 1778, A. Lienhard.
[24] . Cass. com., 15 décembre 2021, préc., § 4.
[25] . Même si en réalité, dans l’affaire Prologue, la cour d’appel, pour retenir l’irrecevabilité de la demande reconventionnelle en dommages et intérêts de la société Prologue, a davantage raisonné sur le fond, pour écarter le lien de causalité, que sur l’absence de lien suffisant avec la demande principale…
[26] . CE, 11 mars 1983, n° 21647, Lacroix ; Lebon, p. 105 ; CE, 28 oct. 1987, n° 67967, Issartier ; Lebon, p. 337.
[27] . CA Paris, pôle 5, ch. 7, 22 avril 2021, préc., § 50 ; CA Paris, pôle 5, ch. 7, 12 mai 2016, n° RG 2014/26120, AMF c/ Europacorp SA.
[28] . Art. R. 621-46, VI, al. 2, C. mon. fin.
[29] . Décision commentée, § 9.
[30] . A.-C. Rouaud, note préc. sous Cass. com., 15 déc. 2021.
