Le Tribunal de l’Union européenne précise la notion de dirigeant effectif

Le Tribunal de l’Union européenne était saisi de recours en annulation formés par quatre caisses régionales de Crédit Agricole à l’encontre de décisions de la Banque Centrale Européenne (BCE) s’opposant à la désignation en qualité de dirigeants effectifs des présidents de leur Conseil d’administration (CA). Si le Tribunal écarte l’ensemble des moyens soulevés et rejette les recours, l’arrêt retient doublement l’attention. Il illustre, d’une part, l’une des singularités du Mécanisme de surveillance unique dont le règlement fondateur prévoit que la BCE « applique toutes les dispositions pertinentes du droit de l’Union et, lorsque celui-ci comporte des directives, le droit national transposant ces directives » [1] . Dans l’exercice de ses missions de surveillance prudentielle, la BCE est donc habilitée à faire application des dispositions pertinentes de droit de l’Union, mais aussi des dispositions de droit national prises pour la transposition des directives. Cet arrêt permet, d’autre part, d’éclairer la notion de dirigeant effectif sur laquelle reposent certaines règles en matière de bonne gouvernance des établissements de crédit.

Un dirigeant effectif doit appartenir à la direction générale des caisses

En premier lieu, les requérantes prétendaient que la BCE avait fait une interprétation inexacte des articles 13 § 1 de la CRD 4 [2] et L. 511-13 du Code monétaire et financier qui prévoient, respectivement, que « [l]es autorités compétentes n’accordent l’agrément pour démarrer l’activité d’établissement de crédit qu’à la condition qu’au moins deux personnes dirigent effectivement les activités de l’établissement de crédit » et que « [l]a direction effective de l’activité des établissements de crédit […] est assurée par deux personnes au moins ». Elles soutenaient que la BCE avait commis une erreur de droit en considérant que la notion de dirigeant effectif d’un établissement de crédit devait être comprise comme désignant les dirigeants disposant de fonctions exécutives, tels que le directeur général, le directeur général délégué, les membres du directoire ou le directeur général unique. Ainsi, la BCE avait assimilé de manière erronée la notion de dirigeant effectif à la seule direction exécutive de l’établissement de crédit.

S’agissant de l’article 13 § 1 de la CRD 4, le Tribunal observe que l’expression « personnes [qui] dirigent effectivement les activités de l’établissement » n’est pas définie et qu’il est nécessaire de procéder à son interprétation. Il rappelle que l’interprétation d’une disposition de droit de l’Union doit tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie. Lorsque les interprétations littérale et historique d’une disposition ne permettent pas d’en apprécier la portée exacte, il convient donc d’interpréter la réglementation en cause en se fondant tant sur sa finalité que sur son économie générale.

Faisant application de ces principes, le Tribunal se livre successivement à des interprétations littérale, historique, téléologique et contextuelle de l’article 13 § 1 de la CRD 4.

Il constate que les interprétations littérale et historique impliquent que l’expression « deux personnes [qui] dirigent effectivement les activités de l’établissement » doit être comprise comme faisant référence aux membres de l’organe de direction qui relèvent également de la direction générale. Le Tribunal estime, en effet, que la référence à la « “direction effective” des activités de l’établissement » paraît conceptuellement plus proche « des fonctions exécutives » et de la responsabilité de la « gestion quotidienne » de l’établissement de crédit mentionnées par la CRD 4 [3] en lien avec la direction générale, que de la « supervision et [du] suivi des décisions en matière de gestion » dont est chargé l’organe de direction dans sa fonction de surveillance [4] . Il ajoute que le choix du législateur de l’Union de ne pas reprendre la formulation retenue dans les directives antérieures qui imposait qu’au moins deux personnes déterminent effectivement l’orientation de l’activité de l’établissement de crédit et qui pouvait s’appliquer à l’ensemble des membres de l’organe de direction, tend à considérer que seuls les membres participant à la direction générale de l’établissement sont visés. Le Tribunal déclare cependant que ces interprétations littérale et historique « ne permettent pas, à elles seules, de déterminer de manière certaine le sens de l’expression utilisée à l’article 13 § 1 […] dès lors que [la] directive ne crée aucun lien explicite entre l’appartenance à la direction générale de l’établissement de crédit et la “direction effective” des activités de l’établissement ».

Cette lecture est toutefois confortée par les interprétations téléologique et contextuelle. Si la CRD 4 ne dit rien de la finalité de l’article 13 § 1 en particulier, l’exposé des motifs énonce clairement l’objectif poursuivi par le législateur de l’Union s’agissant, plus généralement, des règles relatives à la bonne gouvernance des établissements de crédit. Pour le Tribunal, cet objectif « consiste en une supervision efficace de la direction générale par les membres non exécutifs de l’organe de direction, laquelle implique un équilibre au sein de l’organe de direction ». Le Tribunal considère que « l’efficacité d’une telle supervision pourrait être compromise dans l’éventualité où le président de l’organe de direction dans sa fonction de surveillance, tout en n’occupant pas formellement la fonction de directeur général, serait conjointement chargé de la direction effective de l’activité de l’établissement de crédit ».

Concernant l’article L. 511-13 du Code monétaire et financier, le Tribunal rappelle que la portée des dispositions législatives ou réglementaires nationales doit s’apprécier en tenant compte de l’interprétation qu’en donnent les juridictions nationales. Il s’appuie donc, à la suite de la BCE, sur l’interprétation livrée par le Conseil d’État dans un arrêt du 30 juin 2016 [5] appelé à se prononcer sur la légalité de la position 2014-P-07 de l’ACPR relative à la désignation des « dirigeants effectifs ». Or, le Conseil d’État a estimé que c’était seulement dans l’éventualité où le président du CA avait été explicitement autorisé à en assumer la direction générale qu’il pouvait être désigné comme « dirigeant effectif ».

Le Tribunal en conclut que la notion de dirigeant effectif vise bien les membres de l’organe de direction qui relèvent également de la direction générale de l’établissement de crédit et que, par conséquent, la BCE n’a pas commis d’erreurs d’interprétation.

Un dirigeant effectif ne peut pas être le président du conseil d’administration des caisses

En second lieu, les requérantes soutenaient que la BCE s’était livrée à une interprétation inexacte de l’article L. 511-58 du Code monétaire et financier, puisque cette disposition n’empêcherait pas le président du CA d’exercer toute fonction exécutive, mais seulement la fonction de directeur général. Pour mémoire, l’article L. 511-58, qui transpose l’article 88 § 1, sous e), de la CRD 4, énonce que « [l]a présidence du conseil d’administration ou de tout autre organe exerçant des fonctions de surveillance équivalentes d’un établissement de crédit ou d’une société de financement ne peut être exercée par le directeur général ou par une personne exerçant des fonctions de direction équivalentes ».

Le Tribunal juge cette disposition a une portée plus large que celle de l’article 88 § 1, sous e), de la CRD 4 qui ne fait référence qu’au seul directeur général, mais qu’elle est néanmoins conforme aux finalités de cette directive, à savoir la recherche d’une supervision efficace de la direction générale par les membres non exécutifs de l’organe de direction. Il en conclut que la BCE n’a pas commis d’erreur de droit en considérant que l’article L. 511-58 s’opposait à la désignation des présidents des CA des requérantes comme leurs dirigeants effectifs.