1. Cette série de quatre arrêts rendus par le Tribunal de l’Union européenne le 8 juillet 2020 constitue une nouvelle et inédite illustration des multiples contentieux qui se sont développés ces dernières années pour contester l’action de la BCE. L’élargissement des compétences de cette institution, et la multiplication de ses interventions depuis les réformes qui se sont succédé en réponse aux crises financières depuis 2008 soulèvent d’importantes résistances et critiques, qui se traduisent par de nombreux recours judiciaires à l’encontre de ses décisions. La manifestation la plus spectaculaire de ce mouvement de contestation a récemment concerné la politique économique et monétaire mise en œuvre par la BCE, qui a donné lieu à un bras de fer inédit entre les institutions européennes et la Cour constitutionnelle allemande [1] .
2. C’est en l’espèce une manifestation beaucoup moins politique de ce contentieux qui est ici mis en lumière dans ces quatre arrêts rendus par le Tribunal de l’Union européenne. Devenu superviseur des établissements importants de la zone euro, la BCE n’a en effet pas tardé à user du pouvoir de sanction [2] que lui octroie l’article 18, § 1, du Règlement du 15 octobre 2013 [3] . Aux termes de ce texte, la BCE peut prononcer « des sanctions pécuniaires administratives d’un montant maximal correspondant au double des gains retirés de l’infraction ou des pertes qu’elle a permis d’éviter, si ceux-ci peuvent être déterminés, ou d’un montant maximal correspondant à 10 % du chiffre d’affaires annuel total ». Si l’action de la BCE en tant que superviseur bancaire avait déjà fait l’objet de recours judiciaires [4] , c’est la première fois que le Tribunal devait statuer sur des demandes en annulation – fondées sur l’article 263 du TFUE – de décisions de la BCE ayant infligé des sanctions pécuniaires administratives à des établissements soumis à sa supervision.
3. Sur le fond, les interprétations des textes prudentiels retenues par la BCE sont confortées. En effet, les quatre décisions reconnaissent le caractère bien fondé des sanctions prononcées. Dans l’affaire T-203/18, la banque VQ contestait la légalité d’une décision de la BCE retenant l’existence à son égard d’une infraction commise par négligence, constituée par des rachats d’instruments de fonds propres de base de catégorie 1 sans avoir demandé l’autorisation préalable de la BCE en violation de l’article 77, sous a), du règlement n° 575/2013. Dans cette affaire, l’établissement ne contestait pas directement le non-respect de l’article 77 du règlement mais essentiellement le caractère proportionné de la sanction infligée par la BCE ainsi que le choix de ne pas anonymiser la décision. Le Tribunal rejette ces arguments et précise que ce n’est qu’à titre d’exception et dans deux hypothèses limitativement énumérées par l’article 132, § 1, du règlement cadre MSU [5] que les décisions relatives aux sanctions pécuniaires administratives sont publiées de façon anonyme [6] . Dans les trois décisions visant le Crédit Agricole, la BCE reprochait à trois entités du groupe d’avoir classé dans leurs instruments de fonds propres de base de catégorie 1 des instruments de capital sans obtenir l’autorisation préalable de l’autorité compétente, en violation de l’article 26, paragraphe 3, du règlement n° 575/2013 du 26 juin 2013. Au-delà du caractère très technique des exigences imposées par les textes, c’est ici encore, comme dans les arrêts rendus par le Tribunal le 13 juillet 2018 [7] , la marge de manœuvre offerte aux établissements dans le respect des exigences prudentielles qui était posée.
4. En l’espèce, le Tribunal estime que c’est à juste titre que la BCE a retenu le caractère négligent du comportement des entités poursuivies et conclu qu’elles avaient commis une infraction. Le Tribunal considère ainsi que, contrairement à ce qu’affirment les requérantes, la BCE leur avait indiqué sans équivoque l’étendue de leurs obligations et les avait averties de la nécessité de solliciter son autorisation pour procéder à un tel classement. Mais était-ce vraiment si clair ? Il est permis d’en douter car le tribunal admet que « certains opérateurs ont éprouvé des difficultés à l’occasion de l’interprétation » de ce texte et ajoute que les établissements de crédit importants doivent se livrer à « une lecture attentive de cette disposition » et se comporter avec « prudence et diligence », ce qui leur aurait permis de lever « lesdites difficultés d’interprétation quant à la portée de leurs obligations ». La clarté semblait ainsi toute relative… En outre, l’article 1er point 15 du règlement n° 2019/876 du 20 mai 2019, qui a remplacé la disposition litigieuse supprime l’exigence d’autorisation préalable dans ce cas précis. Certes, le Tribunal refuse logiquement d’admettre que cette modification, postérieure aux faits, puisse attester de l’absence de négligence des requérantes. Néanmoins, ces circonstances auraient sans doute dû inciter la BCE à une plus grande mansuétude – et prudence – dans la détermination du montant des sanctions prononcées.
5. De ce point de vue, ces arrêts constituent un sérieux avertissement à la BCE qui se doit motiver plus rigoureusement le quantum des sanctions pécuniaires infligées aux établissements. En effet, si le tribunal confirme la sanction pécuniaire de 1,6 million d’euros prononcé à l’égard de la banque VQ, les trois sanctions pécuniaires administratives visant le groupe Crédit Agricole sont annulées par le Tribunal. Le pouvoir de la BCE est immense puisque cette autorité peut prononcer des sanctions pécuniaires allant jusqu’à 10 % du chiffre d’affaires annuel d’un établissement soumis à son contrôle. En tant que superviseur des plus grands établissements de la zone euro, la BCE peut ainsi prononcer des sanctions qui peuvent théoriquement se chiffrer en milliards d’euros. L’article 18, § 3, du Règlement n° 1024/2013 précise de manière un peu lapidaire que « les sanctions appliquées sont efficaces, proportionnées et dissuasives ». À juste titre, le Tribunal souligne que, dans une telle configuration, le respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives revêt une importance d’autant plus fondamentale. Parmi ces garanties figure, notamment, le droit de l’intéressé de voir motivée la décision en cause à suffisance de droit [8] . En effet, l’exercice de cet important pouvoir ne doit en aucun cas apparaître comme discrétionnaire ou arbitraire et il est essentiel qu’il repose sur une méthodologie irréprochable, même lorsque, comme en l’espèce, les sanctions pécuniaires prononcées apparaissent peu importantes au regard des amendes encourues par les établissements. L’exposé de la méthodologie suivie pour déterminer le montant de la sanction est d’autant plus essentielle qu’il n’existe pas, compte tenu du caractère récent du pouvoir octroyé à la BCE, de pratiques antérieures permettant aux établissements d’évaluer la proportionnalité de la sanction prononcée. Or, en l’espèce, non seulement la méthodologie suivie ne semblait pas avoir été clairement indiquée mais les éléments fondant les calculs semblaient particulièrement contestables. En effet, la BCE avait déterminé le montant des sanctions prononcées à l’égard des trois entités du Crédit Agricole en se référant au chiffre d’affaires du groupe pris dans son ensemble et non par rapport à celui des établissements sanctionnés, ce qui constitue à l’évidence une base de calcul erronée. En outre, la BCE affirmait à propos de la sanction la plus lourde, visant Crédit Agricole SA, qu’elle représentait 0,0015 % de son chiffre annuel, alors qu’elle représentait en réalité un montant dix fois plus important. Certes il s’agissait probablement d’une erreur matérielle, qui n’a pas suffi à elle seule à fonder l’annulation de la sanction – puisque de telles erreurs de calcul ne figuraient pas dans les deux autres décisions de sanction visant les autres entités du Crédit Agricole –, mais il faut bien admettre qu’elle a sans doute participé à discréditer les décisions prononcées. L’annulation partielle des décisions paraissait ainsi justifiée. Que les autorités qui disposent d’un tel pouvoir de sanction soient contraintes de motiver de manière particulièrement rigoureuse le quantum des sanctions prononcées constitue indéniablement une condition indispensable à la reconnaissance de la légitimité du pouvoir qui leur a été octroyé.
Mécanisme de surveillance unique (MSU) – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Règlements UE n° 1024/2013 et n° 575/2013 – Sanction pécuniaire infligée par la BCE – Montant de la sanction – Obligation de motivation.
[1]. A. Gourio et M. Gillouard, « Le putsch institutionnel de la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne », note sous BVerfG, Judgment of the Second Senate, 5 mai 2020, 2 BvR 859/15, RDBF, juillet 2020, comm. 88 ; F. Martucci, « Union européenne – À l’obsession économique des nombres et au fétichisme juridique des règles, préférons le courage politique des choix. La BCE et la Cour constitutionnelle allemande », JCP G 2020, doctr. 707.
[2]. BCE 13 juillet 2017, Permanent TSB Group Holdings PLC et BCE, 15 septembre 2017, Banco Popolare di Vincenza S.p.A., Banque et Droit n° 176, novembre-décembre 2017, p. 47, note J. Morel-Maroger.
[3]. Règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit.
[4]. TUE 13 juillet 2018, aff. T-733/16, T-751/16, T-758/16 et T-768/16, Banque et Droit, sept.-oct. 2018, p. 30, note M. Roussille, RDBF 2018 comm. 139 note A. Gourio et M. Gillouard, F. Boucard, « La soumission de la BCE à un strict contrôle du juge », Banque et Droit, janv.-févr. 2019, p. 6.
[5]. Règlement UE n° 468/2014 de la BCE du 16 avril 2014 établissant le cadre de la coopération au sein du mécanisme de surveillance unique entre la BCE, les autorités compétentes nationales et les autorités nationales désignées.
[6]. L’anonymisation des décisions est fréquemment réclamée par les établissements devant les autorités mais rarement accordée, voir M. Roussille, note sous ACPR sanct., 22 févr. 2018, n° 2017-08, Gaz. Pal., 12 juin 2018, p. 78.
[7]. Arrêts précités.
[8]. § 133 de l’arrêt TUE T-576/18. La même formule figure aussi dans les arrêts T-577/18 et T-578/18.
