1. Régulièrement annoncée par certains, la fin des paiements en espèces, qui seraient définitivement supplantés par l’avènement de la monnaie scripturale ou électronique mais aussi concurrencés par les actifs numériques[1] créés en dehors des cadres étatiques, ne semble pas d’actualité à la lecture de l’arrêt rendu par la Cour de justice le 26 janvier 2021. Même si l’accélération des paiements digitaux a été spectaculaire depuis le début de la crise de la Covid-19[2], la monnaie fiduciaire est toujours perçue comme une expression fondamentale de la souveraineté monétaire et joue toujours un rôle essentiel dans l’économie bien que très variable selon les pays[3]. En tout état de cause, comme le met en lumière la Cour de justice, une telle décision s’agissant de la zone euro n’appartiendrait pas aux États membres mais relève des seules compétences de l’Union européenne.
2. C’est une affaire dont les faits sont largement anecdotiques, mais qui, selon l’avocat général « revêt une importance considérable » qui a donné l’occasion à la Cour de justice, réunie dans sa formation la plus solennelle, de répondre à des questions fondamentales et largement inédites de droit monétaire. En l’espèce, deux citoyens allemands contestaient le refus qui leur avait été opposé par le Hessischer Rundfunk, organisme de radiodiffusion du Land de Hesse, de régler leur contribution en espèces. À la suite de ce refus, cet organisme avait émis à l’encontre de ces contribuables des avis de recouvrement fixant les arriérés échus à 52,50 euros, majorés de 8 euros à titre de pénalité de retard. Ayant attaqué ces avis en justice, ils faisaient valoir que le droit fédéral allemand tout comme l’article 128, § 1, du TFUE imposaient une obligation inconditionnelle et illimitée d’acceptation des billets de banque libellés en euros en tant que moyen de règlement des créances de sommes d’argent. À titre liminaire, la Cour relève que l’impossibilité de payer la contribution audiovisuelle au moyen de billets de banque libellés en euros opposée aux requérants semble bien violer une disposition du droit fédéral allemand, mais qu’il revient aux seules juridictions allemandes de le déterminer. Mais de manière plus générale, elle est conduite à s’interroger sur la compatibilité du droit allemand avec le droit de l’Union européenne qui dispose d’une compétence exclusive en matière de politique monétaire. Quelle est l’étendue de la compétence exclusive de l’Union européenne en matière de politique monétaire ? Cette compétence englobe-t-elle le droit monétaire et le cours légal de la monnaie unique ? Les États membres de la zone euro peuvent-ils adopter des réglementations nationales qui limitent l’utilisation des espèces et dans quelles conditions ? Telles sont en substance les interrogations qui ont conduit la Cour administrative fédérale allemande à saisir la Cour de justice dans la présente affawre.
3. La Cour devait tout d’abord déterminer le périmètre de la compétence exclusive de l’Union européenne en matière monétaire. La Cour constate, dans un premier temps, que le TFUE ne définit pas directement la « politique monétaire », cette notion étant appréhendée à travers ses objectifs et les moyens dont dispose le Système européen de banques centrales pour la mettre en œuvre. Sans surprise, la Cour, suivant en cela les conclusions de son Avocat général[4], retient une conception large de cette notion, estimant qu’elle ne se limite pas à la définition et à la conduite d’une politique monétaire mais comporte une dimension normative visant à garantir le statut de l’euro en tant que monnaie unique. Avoir confié à l’Union européenne la compétence pour émettre et habiliter à l’émission de billets de banque en euros, définir le cours légal et adopter des mesures nécessaires en vue de l’utilisation de cette monnaie constituerait un préalable nécessaire à la conduite d’une politique monétaire unique.
4. Une fois la compétence exclusive de l’Union européenne acquise, la Cour devait, pour répondre aux questions préjudicielles qui lui étaient posées, définir la notion de cours légal. Elle déduit de la compétence exclusive de l’Union européenne pour définir le cours légal[5] le fait que cette notion doit faire l’objet d’une interprétation autonome et uniforme, indépendante des droits nationaux. Le cours légal est habituellement défini « comme l’obligation faite au créancier d’accepter les pièces ou billets présentés par son débiteur pour le montant qui figure sur les signes monétaires »[6]. Cette notion est ainsi en principe associée non pas à la monnaie en tant que telle mais à la seule monnaie fiduciaire[7]. La Cour de justice semble ici retenir une approche plus large de ce terme en affirmant que la « notion de cours légal d’un moyen de paiement libellé dans une unité monétaire signifie, dans son sens courant, que ce moyen de paiement ne peut généralement être refusé en règlement d’une dette libellée dans la même unité monétaire, à sa valeur nominale, avec effet libératoire »[8]. L’idée que le concept de cours légal puisse être appliqué à un autre support monétaire que les pièces et les billets ressort encore plus clairement des conclusions de l’Avocat général qui estime que cette notion est « l’expression du pouvoir souverain, attribué à l’Union à titre exclusif par les États membres dont la monnaie est l’euro, de définir quel bien ou instrument (tangible ou non tangible) a cours légal dans la zone euro »[9]. Peut-on envisager à l’avenir que d’autres supports monétaires que les espèces aient cours légal ? Ni l’Avocat général ni la Cour ne répondent à cette question qui demeure entière car il s’agissait bien en l’espèce de statuer sur le cours légal des billets de banque en euros. Mais on comprend à la lecture des conclusions de l’Avocat Général comme de l’arrêt lui-même que les définitions larges des concepts de politique monétaire et de cours légal – symboliquement fondamentalement attachés à la souveraineté monétaire des États – constituent sans doute un moyen de conforter la souveraineté monétaire de l’Union européenne. La Cour de justice en déduit que les articles 2, § 1, 3, § 1c, 128, § 1, et 133 du TFUE auxquels s’ajoute l’article 16, alinéa 1er, du protocole sur le SBEC et la BCE, qui fondent la compétence exclusive de l’Union européenne en matière de politique monétaire, s’opposent à ce qu’un État membre adopte une disposition, qui, au regard de son objectif et de son contenu, détermine le régime juridique du cours légal des billets de banque libellés en euros.
5. Si l’Union européenne dispose d’un pouvoir exclusif pour déterminer les supports monétaires ayant cours légal et le régime juridique du cours légal au sein de la zone euro, encore convient-il de préciser les conséquences de ce principe sur la détermination des modalités d’acquittement des obligations de paiement dans les États membres. Si le cours légal emporte une obligation de principe d’acceptation des billets de banques et pièces libellés en euros à des fins de paiement sauf accord contraire des parties, il ne s’agit pas selon la Cour de justice d’une obligation absolue. Mais quelle est alors la marge de manœuvre des États membres pour déterminer les modalités d’exécution des obligations de paiement ? Rien n’empêche bien entendu un État membre d’adopter une disposition qui contraint son administration à accepter les paiements en espèces de certaines obligations pécuniaires puisqu’une telle disposition vise justement à s’assurer du respect du cours légal. Tel semblait être le sens de l’article 14, § 1, de la loi sur la banque fédérale allemande invoqué par les requérants. Plus délicate est en réalité la question de savoir dans quelle mesure un État peut, par une réglementation nationale, restreindre voire exclure les paiements de certaines créances en espèces. Une réglementation nationale qui conduirait à une abolition complète des billets de banque en euros serait bien entendu incompatible avec le droit de l’Union. Mais des restrictions aux paiements en espèces peuvent en revanche être admises à la triple condition qu’elles soient justifiées par des motifs d’intérêt public, qu’il existe d’autres moyens légaux de règlement des créances de sommes d’argent et que ces restrictions soient proportionnées à l’objectif d’intérêt public poursuivi. Les motifs d’intérêt public justifiant les restrictions sont variés. Il peut tout d’abord s’agir de motifs tenant à la sécurité ou à la lutte contre la criminalité. On sait en effet que l’absence de traçabilité des flux financiers en espèces est considérée comme un facteur favorisant notamment le blanchiment de capitaux ou la fraude fiscale. Des restrictions pourraient également être justifiées par l’intérêt public d’assurer une organisation efficace des paiements dans la société, lorsqu’il s’agit par exemple d’assurer des paiements de masse, pour lesquels les paiements en espèces engendreraient des coûts de gestion trop élevés. L’efficacité de la perception pourrait aussi être mise en avant. Dans tous les cas, la deuxième condition, qui impose d’autres moyens légaux de règlement des créances, ne soulèvera pas de difficulté particulière et pourra prendre la forme de supports monétaires scripturaux ou pourquoi pas de monnaie électronique. Enfin, les restrictions imposées ne doivent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif d’intérêt public poursuivi. Comme le montre ici l’arrêt, il s’agit ici principalement de s’assurer que tous les débiteurs concernés puissent avoir accès aux moyens de paiement qui supposent l’existence d’un compte bancaire. Si le droit au compte assorti de prestations de base telles que des virements ou prélèvements est bien consacré au plan européen depuis la directive 2014/92/UE du 23 juillet 2014, certaines personnes n’ont toujours pas accès dans l’Union européenne aux services bancaires de base, les espèces constituant pour ces dernières la seule forme de monnaie accessible. Les mesures de limitation des espèces doivent ainsi tenir compte de cet impératif. Une législation nationale qui excluerait totalement le paiement de certaines obligations en espèces serait ainsi contraire aux exigences du cours légal. Qu’en est-il sur ce point du droit français ? Les limites aux paiements en espèces posées par l’article L. 112-6 du Code monétaire et financier devraient dans ces conditions être conformes aux exigences posées par la Cour de justice. En effet, si ce texte interdit le paiement en espèces de certaines créances, il écarte cette interdiction pour les « paiements réalisés par des personnes qui sont incapables de s’obliger par chèque ou par un autre moyen de paiement, ainsi que par celles qui n’ont pas de compte de dépôt ».
Politique économique et monétaire – Notion de cours légal – Paiements en espèces en euros – Limitation – Conditions.
[1] . Sur les évolutions de la monnaie et l’émergence des actifs numériques, voir notamment les différentes contributions in « Les actifs numériques », RDBF mai 2020, dossier 9 et s., et « Les monnaies », RDBF juillet 2019, dossier, 30 et s.
[2] . La méfiance qui se manifestait traditionnellement à l’égard des paiements en espèces, largement fondée sur les risques de fraudes et l’absence de traçabilité des transactions, a été considérablement amplifiée depuis un an par la pandémie, l’Organisation mondiale de la santé elle-même ayant émis des recommandations en faveur du paiement sans contact, voir V. Chocron et A. Piquard, « “Il n’y aura pas de retour en arrière” : le paiement en liquide mis à mal par le coronavirus », Le Monde 7 juin 2020.
[3] . Voir l’étude publiée par la BCE, H. Esselink et L Hernandez, « The Use of Cash by Households in the Euro Area », disponible sur le site : www.ecb.europa.eu.
[4] . Conclusions de l’Avocat Général Giovanni Pitruzzela présentées le 29 septembre 2020, § 49 et s.
[5] . En soi, il paraît tout à fait cohérent que l’Union européenne, qui décide de l’émission, de la fabrication des pièces et des billets en euros, dispose également d’une compétence exclusive pour décider des supports qui doivent bénéficier du cours légal, Voir C. Kleiner, « La monnaie dans les relations privées internationales », LGDJ 2010 n° 143.
[6] . C. Kleiner, op. cit. n° 69 et 143.
[7] . C. Kleiner, « Monnaies – Aspects juridiques internationaux – Réflexion renouvelée en raison des “cryptomonnaies” », RDBF juillet 2019, dossier 34.
[8] . § 46 de l’arrêt.
[9] . § 93 des conclusions précitées.
