1. Un radiodiffuseur public (celui du Land de Hesse ou Hessischer Rundfunk) était-il légitime à refuser le paiement en espèces de la contribution audiovisuelle due par deux ressortissants allemands ? Soit, donc, une obligation de paiement (de la redevance) qui se trouve confrontée au moyen de la payer (les espèces) dans un contexte où ce n’est déjà plus l’avènement de la monnaie scripturale qui conteste la place de la monnaie fiduciaire, mais bien « le progrès technologique, doté d’effets retentissants également sur l’utilisation de la monnaie »[1].
La question est aussi simple, en apparence, qu’elle revêt, au fond, une « importance considérable », de « nature constitutionnelle », propre à justifier la saisine de la grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) ; saisine d’autant plus justifiée que la présente affaire « concerne également l’interprétation de notions complexes et indéfinies du droit monétaire sur lesquelles la Cour n’a pas encore eu l’occasion de se prononcer »[2], à commencer par la notion même de « politique monétaire », qui n’est manifestement pas définie par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)[3].
Partant, déterminer dans quelle mesure le paiement en espèces peut-il être restreint (III.), suppose non seulement de définir ce qu’est la « politique monétaire » de l’Union (I.), mais aussi de préciser la portée de la notion de « cours légal » (II.).
I. Politique monétaire et droit monétaire
2. La politique monétaire est de la compétence exclusive de l’Union. À lire l’article 3, paragraphe 1, sous c), du TFUE, l’Union dispose d’une « compétence exclusive » dans le domaine de la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l’euro.
Sauf qu’aucune définition précise de la notion de « politique monétaire » n’est donnée, aussi étonnant que cela puisse paraître ; ou, tout au contraire, comme cela serait somme toute la règle lorsque l’on rencontre les (plus) grandes notions du droit de l’Union, et mêmes les (grandes) notions tout court, par exemple rien moins que celle de « monnaie »[4].
D’où, peut-être, un certain regret, celui que la Cour n’ait pas suivi son avocat général dans les développements, passablement inédits, qu’il consacre, à titre liminaire, à la notion de monnaie, dans ses formes tant fiduciaire que scripturale ou électronique, voire numérique[5]. Il faut, sinon, remonter au remarquable arrêt Hedqvist, de 2015, pour retrouver de telles considérations sur la monnaie, en particulier la distribution des moyens de paiement entre « moyens de paiement légaux » et ce « moyen de paiement contractuel » que caractérise la « devise virtuelle “bitcoin” »[6].
3. La politique monétaire comprend le droit monétaire. Aussi bien, l’arrêt Hessischer Rundfunk porte cette première appréciation fondamentale que « la notion de “politique monétaire” ne se limite pas à sa mise en œuvre opérationnelle […], mais implique également une dimension normative visant à garantir le statut de l’euro en tant que monnaie unique »[7].
La notion de politique monétaire doit ainsi s’entendre au « sens large », en ce compris « une dimension normative relative à la monnaie unique, dans laquelle sont incluses des dispositions de droit monétaire »[8] ; doit également comprendre « le pouvoir d’encadrement des aspects de régulation de la monnaie et doit donc inclure le droit monétaire »[9].
De sorte que, poursuit la Cour, il y a lieu de considérer les articles 128 et 133 du TFUE « comme des dispositions de droit monétaire, liées au statut de l’euro en tant que monnaie unique »[10]. Le paragraphe 1 de l’article 128 du TFUE prend dès lors toute la lumière : « La Banque centrale européenne est seule habilitée à autoriser l’émission de billets de banque en euros dans l’Union. La Banque centrale européenne et les banques centrales nationales peuvent émettre de tels billets. Les billets de banque émis par la Banque centrale européenne et les banques centrales nationales sont les seuls à avoir cours légal dans l’Union[11]. »
II. Obligation de paiement et notion de cours légal
4. La notion de « cours légal ». Après celle de « politique monétaire », voici que les hauts magistrats européens érigent la notion de « cours légal » en « notion de droit de l’Union devant trouver, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme »[12]. C’est que, ajoute l’avocat général Giovanni Pitruzzella, la notion (de droit public et, plus précisément, de droit monétaire) et le régime du cours légal constituent « un élément essentiel pour garantir le caractère unique de l’euro en tant que monnaie des États membres de la zone euro »[13]. S’y ajoute que, relevant du domaine de compétence exclusive du droit de l’Union, et même en cas d’inertie du législateur de l’Union, « les États membres dont la monnaie est l’euro n’ont plus aucune compétence pour déterminer la notion de “cours légal” »[14].
Cela expliquerait – n’est-ce pas ? – cette sorte de « proclamation molle » de l’article L. 111-1 de notre Code monétaire et financier (CMF) : « La monnaie de la France est l’euro » ; qui ne veut certainement pas dire – pour la simple et bonne raison qu’un texte national ne le peut pas – que l’euro a « cours légal » en France, comme cela est parfois abusivement avancé, y compris par la Banque de France[15].
Par conséquent, « la notion de “cours légal” d’un moyen de paiement libellé dans une unité monétaire signifie, dans son sens courant, que ce moyen de paiement ne peut généralement être refusé en règlement d’une dette libellée dans la même unité monétaire, à sa valeur nominale, avec effet libératoire »[16].
En s’écartant, légèrement, de notre arrêt, la précision ainsi apportée à la notion de cours légal permet sans doute de faire litière de la fausse appellation de « monnaie fiat » ; de se débarrasser de cette « fausse monnaie », en quelque sorte. On en veut d’ailleurs pour illustration toute récente l’opinion rendue par la Banque centrale européenne le 19 février 2021 sur la proposition de règlement européen sur les marchés de crypto-actifs (règlement MiCA)[17] : « In addition, the proposed regulation contains several references to the term “fiat currencies that are legal tenders”. In accordance with the Treaties and Union monetary law, the euro is the single currency of the euro area, i. e., of those Member States which have adopted the euro as their currency. So far as concerns the Member States which have not adopted the euro as their currency, the Treaties consistently refer to the currencies of those Member States. Nowhere do the Treaties refer to the euro or the Member States’ currencies as “fiat” currencies. Furthermore, the euro banknotes and coins issued by the ECB and the NCBs enjoy legal tender status. These banknotes and coins are denominated in euro, and as such are denominations of the single currency. Against this backdrop, it is not appropriate to make reference in a Union legal text to “fiat currencies which are legal tender”. Rather, the proposed regulation should refer instead to “official currencies”, of which legal tenders are expressions[18]. »
5. Le cours légal des billets de banque et pièces en euros. Les pièces libellées en euros ont acquis cours légal en vertu de l’article 11, deuxième phrase, du règlement (CE) n° 974/98 du Conseil du 3 mai 1998 concernant l’introduction de l’euro, en vertu de laquelle « ces pièces sont les seules à avoir cours légal dans tous ces États membre ». Quant aux billets de banque en euros, la seconde phrase de l’article 10 dudit règlement leur confère également cours légal.
Billets de banque et pièces en euros voient leur cours légal réaffirmé dans un instrument juridique à portée moindre, mais toutefois suffisamment significative pour que la Cour puisse en tenir compte : la recommandation de la Commission 2010/191/UE du 22 mars 2010. Son article 1er attache les trois conséquences suivantes au cours légal, lorsqu’il existe une obligation de paiement : (i) l’acceptation obligatoire (« le bénéficiaire d’une obligation de paiement ne peut refuser les billets de banque et pièces en euros, sauf si les parties sont convenues d’un autre mode de paiement »), (ii) l’acceptation à la valeur nominale (« la valeur monétaire des billets de banque et pièces en euros est égale au montant indiqué sur les billets de banque et les pièces ») et (iii) le pouvoir libératoire (« un débiteur peut s’acquitter d’une obligation de paiement en offrant des billets de banque et pièces en euros à son créancier »).
Cette disposition (l’article 1er de la recommandation 2010/191/UE) atteste, selon l’arrêt sous commentaire, que « cette notion de “cours légal” recouvre, entre autres, une obligation de principe d’acceptation des billets de banque et des pièces libellés en euros à des fins de paiement »[19].
Enfin, s’agissant des seuls billets de banque libellés en euros, leur cours légal est directement consacré par le droit primaire de l’Union, précisément à l’article 128, paragraphe 1, troisième phrase, du TFUE (dont le texte est repris quasiment à l’identique par l’article 16, alinéa 1er, troisième phrase, du protocole sur le SEBC et la BCE) : « Les billets de banque émis par la Banque centrale européenne et les banques centrales nationales sont les seuls à avoir cours légal dans l’Union[20]. »
D’où il ressort assez nettement qu’un seul moyen de paiement s’est vu reconnaître cours légal par le droit primaire, et le droit dérivé, de l’Union : les pièces[21] et billets[22], monnaie fiduciaire de banque centrale, au contraire de la monnaie scripturale, de banque commerciale[23]. Quant à la monnaie électronique, voire les monnaies numériques, les discussions vont bon train à l’heure actuelle, mais c’est un autre (et immense) sujet. Notons toutefois, et déjà : « EU primary law does not exclude the possibility of issuing digital euro as legal tender, which would consequently require payees to accept it for payments[24]. »
III. Le règlement en espèces d’une obligation de paiement
6. L’acceptation des espèces en paiement : une obligation de principe mais pas une obligation absolue. Le point 55 de l’arrêt Hessischer Rundfunk est central.
La Cour y dit que :
– « d’une part, il ne saurait être considéré comme nécessaire à l’utilisation de l’euro en tant que monnaie unique, au sens de l’article 133 TFUE, et, plus particulièrement, à la consécration du cours légal des billets de banque libellés en euros, prévu à l’article 128, paragraphe 1, TFUE et à l’article 16, premier alinéa, troisième phrase, du protocole sur le SEBC et la BCE, d’imposer une obligation absolue d’acceptation de ces billets de banque comme moyen de paiement. En effet, il découle des précisions contenues aux points 46 à 49 du présent arrêt que ce cours légal exige non pas une acceptation absolue, mais seulement une acceptation de principe des billets de banque libellés en euros comme moyen de paiement », et que
– « d’autre part, il n’est pas davantage nécessaire à l’utilisation de l’euro en tant que monnaie unique et, plus particulièrement, à la préservation de l’effectivité du cours légal des espèces libellées en euros que le législateur de l’Union fixe, de manière exhaustive et uniforme, les exceptions à cette obligation de principe, pour autant que soit garantie la possibilité pour tout débiteur, en règle générale, de s’acquitter d’une obligation de paiement au moyen de telles espèces ».
La compétence exclusive de l’Union en matière de politique monétaire ne s’oppose donc pas à ce qu’un État membre puisse réglementer les modalités (de droit public comme de droit privé) d’exécution des obligations de paiement :
– pour autant qu’ « une telle réglementation n’affecte pas le principe selon lequel, en règle générale, il doit être possible de s’acquitter d’une obligation de paiement au moyen de telles espèces »[25], et
– qu’elle ne s’apparente pas à une disposition qui « détermine le régime juridique du cours légal des billets de banque libellés en euros »[26].
7. L’utilisation des espèces comme moyen de paiement peut être restreinte. Les restrictions au paiement par billets et pièces en euros doivent être considérées au regard du considérant 19 du règlement (CE) n° 974/98, dont la deuxième phrase énonce que « les restrictions aux paiements au moyen de billets et de pièces, définies par les États membres en considération de motifs d’intérêt public, ne sont pas incompatibles avec le cours légal des billets et pièces libellés en euros, pour autant que d’autres moyens légaux soient disponibles pour le règlement des créances de sommes d’argent ».
Motifs d’intérêt public : en l’espèce, le radiodiffuseur public du Land de Hesse avait fait valoir que les quelque 46 millions de contributeurs allemands justifiaient que l’obligation d’acquitter la contribution audiovisuelle par des moyens de paiement scripturaux (prélèvement, virement individuel ou virement permanent) garantissait un recouvrement effectif de cette contribution, quand un paiement en espèces entraînerait des coûts supplémentaires considérables[27]. « Il y a donc lieu de considérer que le motif d’intérêt public tiré de la nécessité de garantir l’exécution d’une obligation de paiement imposée par les pouvoirs publics est susceptible de justifier une restriction aux paiements en espèces, notamment lorsque le nombre de contribuables auprès desquels la créance doit être récupérée est très élevé », précise la Cour[28].
Il revient, enfin, de mesurer la restriction au paiement en espèces à l’aune du principe de proportionnalité, principe général du droit de l’Union : « Il appartient néanmoins à la juridiction de renvoi de vérifier si une telle restriction est proportionnée à cet objectif, en particulier au regard du fait que les moyens légaux alternatifs de paiement de la contribution audiovisuelle peuvent ne pas être facilement accessibles à toutes les personnes redevables de celle-ci, ce qui impliquerait de prévoir, pour les personnes n’ayant pas accès à ces moyens, une possibilité de payer en espèces[29]. »
Gageons que l’on se souviendra longtemps de l’arrêt Hessischer Rundfunk, qui a comme éclairé d’un jour nouveau le droit monétaire de l’Union.
Achevé de rédiger le 3 mars 2021.
[1] . Concl., pt 4.
[2] . Concl., pt 30.
[3] . Cf. Arrêt, pt 34.
[4] . Comp. Concl., pt 75 : « Le législateur de l’Union – comme d’ailleurs beaucoup de législateurs nationaux, sinon tous – ne fournit aucune définition de la notion de “monnaie” ».
[5] . Cf. Concl., pts 75 à 84.
[6] . Cf. CJUE, 22 oct. 2015, aff. C-264/14, Skattetverket c/ David Hedqvist, concl. J. Kokott. Cf. P. Storrer, « Le bitcoin est un (pur) moyen de paiement (contractuel) », cette Revue n° 164, nov.-déc. 2015, p. 55.
[7] . Arrêt, pt 38.
[8] . Concl., pt 57.
[9] . Concl., pt 60.
[10] . Arrêt, pt 40.
[11] . Adde, le paragraphe 2 : « Les États membres peuvent émettre des pièces en euros, sous réserve de l’approbation, par la Banque centrale européenne, du volume de l’émission. Le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen et de la Banque centrale européenne, peut adopter des mesures pour harmoniser les valeurs unitaires et les spécifications techniques de toutes les pièces destinées à la circulation, dans la mesure où cela est nécessaire pour assurer la bonne circulation de celles-ci dans l’Union. »
[12] . Arrêt, pt 45. Comp. Concl., pt 88.
[13] . Concl., pt. 69.
[14] . Concl., pt 90.
[15] . Par ex., Banque de France, « L’émergence du bitcoin et autres crypto-actifs : enjeux, risques et perspectives », Focus n° 16, 5 mars 2018, p. 2 : « Selon l’article L. 111-1 du Code monétaire et financier (CMF), “La monnaie de la France est l’euro”. C’est donc la seule monnaie ayant cours légal en France. Les cryptoactifs ne peuvent pas être qualifiés en France de monnaie ayant cours légal ».
[16] . Arrêt, pt 46.
[17] . Cf. P. Storrer, « La monnaie électronique, angle mort de la qualification des crypto-actifs (à propos du règlement MiCA) », Banque & Droit n° 195, janv.-févr. 2021, p. 26.
[18] . ECB, CON/2021/4, 2.1.5, p. 5.
[19] . Arrêt, pt 49.
[20] . Cf. Arrêt, pt 61.
[21] . Cf. CMF, art. L. 121-2 : « Les pièces métalliques ayant cours légal et pouvoir libératoire destinées à la circulation en France sont fabriquées par la Monnaie de Paris. »
[22] . Cf. CMF, art. L. 122-1, al. 1er : « Les billets ayant cours légal sont émis dans les conditions prévues à l’article L. 141-5 », ce texte disposant lui-même, à son alinéa 1er : « En application de l’article 106, paragraphe I, du traité instituant la Communauté européenne, accordant à la Banque centrale européenne le monopole d’autorisation d’émission de billets de banque dans la Communauté, la Banque de France est seule habilitée, sur le territoire de la France métropolitaine, des départements d’outre-mer et du Département de Mayotte ainsi que sur le territoire de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, à émettre les billets ayant cours légal. »
[23] . Cf. Banque de France, « Qui crée la monnaie ? », L’éco en bref, janv. 2019.
[24] . ECB, Report on a digital euro, octobre 2020, p. 24.
[25] . Arrêt, pt 46.
[26] . Arrêt, pt 47.
[27] . Cf. Arrêt, pt 72.
[28] . Arrêt, pt 74.
[29] . Arrêt, pt 77.
