Quand j’ai pris mes fonctions, la présentation qui était faite de la mission était simple : les acteurs du domaine intéressé ne se parlaient pas, ne se comprenaient pas, s’y prenaient mal ou trop tard, et la médiation était destinée à rendre les choses plus faciles.
En fait, très vite, je me suis aperçu que la situation était inverse de celle qui était exposée : les acteurs se connaissent bien et même très bien, c’était un vieux couple, et comme tous les vieux couples, ils ne se pardonnaient pas grand-chose !
Je me suis donc autorisé à repenser le problème pour, d’abord, fonder un diagnostic plus sérieux, et, ensuite, peut-être, trouver une ou des « solutions »[1]. Pourquoi la médiation du crédit ?
I. Le droit dit peu de choses sur la médiation et le médiateur
Le sujet est couvert par un article de loi[2], qui crée la fonction de médiateur après qu’eutété écartée la possibilité de mettre en place ce que les médias et certains politiques avaient appelé la « banque de la démocratie », et par un décret[3], assez bref, qui précise les conditions de recevabilité des demandes auprès du médiateur pour éviter qu’il soit submergé par des attentes désordonnées.
En droit, la médiation a donc une feuille de route très libre.
En conséquence de quoi, jusqu’à maintenant, j’ai choisi de traiter ultra petita et immédiatement, dès la première saisine, toute demande raisonnable, sans formalisme, afin d’éviter les rejets pour irrecevabilité, argument un peu facile, compte tenu d’un calendrier électoral extrêmement court, concernant un sujet sensible, digne, dans sa phase exploratoire, d’une attention maximum. Les motifs sont en effet a priori complexes.
II. Les causes possibles de la médiation
Les causes possibles de la médiation sont au nombre de quatre : le pouvoir tente de concilier des exigences divergentes (1.) ; les exigences citoyennes sont devenues très élevées (2.) ; le monde de la banque et de la finance et celui de la politique sont dans une relation problématique (3.) ; enfin, la médiation apparaît comme une voie de résolution des litiges prometteuse (4.).
1. Le pouvoir tente de concilier des exigences divergentes. Le système démocratique français se caractérise s’agissant du financement de la vie politique, par deux traits originaux en Europe (et au-delà) :
–un financement des partis politiques fondé sur le nombre de voix, mais aussi le nombre d’élus aux élections législatives ;
– un engagement de l’État à rembourser des frais de campagne des candidats aux élections, dès lors qu’ils ont dépassé un certain pourcentage de voix, et que leurs comptes de campagnes ont été validés par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).
Les modalités actuelles de calcul de ces aides concentrent donc les aides en faveur des partis ou des candidats ayant obtenu des résultats significatifs aux élections, mais sans garantir absolument la plus large représentation dans le débat démocratique.
Parallèlement, les dispositifs législatifs mis en place ont organisé de plus en plus strictement les financements des campagnes électorales afin d’éviter des financements critiquables au regard des règles économiques ou de l’origine des fonds, de plafonner les dépenses de campagne et d’encadrer celles des bénéficiaires des aides publiques.
Il me semble que les trois objectifs poursuivis par la législation : rigueur, ouverture et sérieux ne se concilient pas aisément, et peuvent prêter à critique ou appeler des améliorations.
La première question pourrait peut-être être, sur le plan juridique : le « surplus de droit » (une dizaine de lois en 30 ans, et d’innombrables dispositions du code électoral et du code monétaire et financier, etc.) ne débouche-t-il pas sur une forme d’impasse ou d’impuissance, notamment du « citoyen de base » candidat ?
D’autant plus que, couvrant a posteriori et partiellement les dépenses engagées, ces dispositifs qui visent d’abord principalement les partis, n’exonèrent pas toujours les candidats d’assurer le financement initial de leurs frais de campagne.
Dès lors, ce financement initial doit généralement être couvert par des ressources privées, ce qui accroît les difficultés.
En effet, les origines de ces ressources privées sont potentiellement :
– les ressources propres des candidats ;
– les financements et concours en nature de partis politiques auxquels certains candidats, mais pas tous, sont susceptibles de s’adosser ;
– les dons des militants et sympathisants ;
– les prêts bancaires (et, désormais, de particuliers), qui sont intégrés, du point de vue juridique dans les ressources propres du candidat.
Les deux premières sources potentielles de financement sont par nature discriminatoires entre candidats : ceux qui se lancent sans richesse personnelle ou sans l’appui d’un parti politique puissant et financièrement bien doté sont désavantagés.
La troisième (celle des dons) peut en revanche jouer un rôle significatif de rééquilibrage : il faut cependant pouvoir recourir aux réseaux sociaux, ce qui n’est pas facile actuellement.
La quatrième (celle des prêts), qui a un caractère temporaire, peut être aléatoire : elle peut creuser les écarts de manière inégalitaire ou les compenser partiellement.
2. Les exigences citoyennes sont devenues très élevées. L’actualité financière et politique des dernières années dans les démocraties a resserré les exigences attendues du monde bancaire et des acteurs politiques :
– la crise de 2008, entre autres, a montré que certaines banques dans certains pays s’étaient engagées dangereusement dans des politiques de crédit trop faciles et sans garanties ;
– les « affaires » à répétition du monde politique ont fini par ébranler son personnel et son organisation traditionnelle.
Au total, dans toutes les démocraties, les règles de régulation ont été resserrées et la situation s’est sensiblement durcie pour tous les acteurs.
3. Le monde de la banque et de la finance et celui de la politique sont dans une relation problématique, depuis longtemps, notamment en France. Ils entretiennent des relations compliquées :
– certains politiques s’emploient à dénoncer « la finance » sans entrer plus avant dans le contenu de leur programme : cette attaque de « la banque » est alors une solution magique aux problèmes du monde… ;
– la banque est apeurée par la politique, et les politiques, et se protège : souvent incapable de parler simplement de son métier et de son objet, l’argent, considéré comme un tabou, elle renforce la suspicion des citoyens et des politiques.
Ces deux visions sont dans l’erreur : d’une part, la banque consiste à faire tourner l’argent entre ceux qui en ont et ceux qui n’en ont pas et en ont besoin ; d’autre part, l’argent, la logistique, l’intendance ne constituent pas des valeurs méprisables, à refouler au bénéfice de grandes idées creuses. Cependant, le dialogue démarre souvent mal.
4. Enfin, la médiation apparaît comme une voie de résolution des litiges prometteuse. Loin d’être une mode, la médiation repose sur une vision rationaliste de la gestion, qu’elle soit privée ou publique, fondée sur le règlement par la douceur, le débat et l’échange, des conflits d’intérêts multiples, la violence étant désormais exclue, la loi ne pouvant statuer sur toutes les circonstances imprévisibles, et le recours systématique aux tribunaux n’étant qu’un pis-aller. C’est un pari sur la force de la parole et de la communication, sur la « discussion rationnelle », théorisée au plus haut niveau par un penseur comme Habermas, il y a 40 ans…
Le domaine à traiter, marqué par des cultures diverses, juridique, politique, économique, financière, administrative, et autant d’obligations qui peuvent se heurter, transparence mais aussi secret, simplicité mais aussi précision, grands principes mais aussi vie réelle, se prête bien théoriquement à la médiation.
Cette approche débouche alors évidemment sur la deuxième question, le « comment faire » : évolution ou révolution ?
III. L’objectif est de consolider la qualité du débat démocratique, sans trop espérer une solution miracle
1. Garantir le débat démocratique…
Dans une période où les critiques contre la démocratie représentative monte, alors même que de nombreux périls nouveaux, pour certains majeurs, menacent les populations, garantir un fonctionnement juste et équitable du débat démocratique entre candidats et partis est sans nul doute un objectif central : mieux vaut ne pas prendre le risque de perdre de possibles bonnes idées, éventuellement émises par des inconnus !
Si ce débat ne se résume pas au seul problème du financement de la vie politique, cette dimension est clairement majeure.
Comment avancer vers un système plus fluide et plus ouvert ?
2. …dans un cadre de compétition juste et neutre…
Le débat public impose deux ordres de contraintes.
Du côté du public, le système de financement doit être juste, donc éviter trois biais. Dès lors qu’il mobilise des ressources issues du produit de l’impôt, nos concitoyens attendent que le système soit irréprochable :
– il ne doit pas avantager anormalement les « habitués du sérail », ce qui exclurait ou limiterait fortement toute chance d’émergence de nouveaux candidats ;
– il ne doit pas bénéficier à ceux qui s’exonèrent du respect des règles édictées ;
– il ne doit pas récompenser ceux qui prétendraient simplement bénéficier d’un effet d’aubaine.
Du côté du privé, le dispositif bancaire, s’il est sollicité, doit l’être dans la neutralité, et ce, à deux titres :
– il convient de prendre strictement en compte les règles économiques auxquelles sont assujetties les banques, qui proscrivent la possibilité de faire des dons ;
– il doit garantir que les banques conservent une stricte neutralité au regard de la nature des candidats et partis postulants, dans l’instruction comme dans la décision : pour le dire simplement, il ne doit pas y avoir de candidats ou de partis martyrs.
La conciliation de ces deux types de contraintes n’est pas en elle-même tout à fait simple à construire ne serait-ce qu’en raison de l’existence d’acteurs particuliers, les « personnes politiquement exposées », notion créée ces dernières années pour protéger certains responsables autant que pour s’en protéger.
3. …ce qui conduit à écarter toute solution magique
La création hic et nunc d’un établissement public bancaire dédié à ces financements, sans qu’on en connaisse aucun contour, ne semble pas a priori la bonne solution pour plusieurs raisons :
– cet établissement devrait nécessairement « faire la banque » comme n’importe quelle banque (sinon ce ne serait pas une banque !), donc obtenir des emprunteurs les garanties de remboursement exigibles ;
– il serait exposé en permanence à la critique des postulants déçus des réponses obtenues ;
– il serait rapidement accusé d’avantager les partis et candidats « installés », et pourquoi pas les amis, au détriment des autres ;
– il serait onéreux ; aucun service de l’État n’est d’ailleurs en mesure d’assurer le travail de réception de milliers de candidats, fréquemment sur tout le territoire ;
– il y a un nombre respectable de 36 000 agences bancaires dans le pays… etc.
IV. Améliorer d’abord (et encore) les financements non bancaires paraît indispensable
Alors, que faire ? Avant de s’intéresser aux progrès possibles dans les financements bancaires, il est souhaitable de limiter, pour le banaliser, leur poids dans la recherche des financements des candidats aux élections et des partis.
À ce titre, selon moi, deux pistes pourraient être explorées, en amont et en aval :
– en amont, l’amélioration des règles de calcul des dotations publiques de l’État, assises sur les élections législatives, permettrait de réduire les écarts entre les candidats ayant obtenu les résultats les plus significatifs et les autres, et d’élargir la répartition des crédits publics. J’ai proposé deux ou trois idées ;
– en aval, l’encouragement prioritaire des dons, tout en maintenant les encadrements vertueux dont ils ont fait l’objet, devrait conduire à une ouverture large et rapide vers le financement participatif. Il y a une réforme législative à faire (actuellement, le mandataire financier du candidat est l’acteur obligatoire) et il faudra régler les problèmes techniques de traçabilité.
IV. Des progrès dans les modalités du financement bancaire sont nécessaires
1. Les investigations de la médiation ont mis en évidence des pratiques bancaires différentes
S’agissant de l’ouverture des comptes bancaires, le bilan pour les élections européennes se traduit par un ratio de 23 % de difficultés ou de défauts, ce qui semble un bilan « à peine acceptable » (cf. : rapport), pour un domaine disposant d’une législation et d’une attention soutenues.
Ce ratio pourrait être nettement plus faible pour les élections municipales, fort différentes, mais, quoi qu’il en soit, des situations anormales existent marginalement, et d’autres sont choquantes : des comptes ouverts sur décision de la BDF (c’est le « droit au compte » de la loi) ne fonctionnent pas au bout de plusieurs semaines.
Concernant l’accès au crédit, il existe une multitude de situations entre les banques qui instruisent, dans des délais et des conditions conformes aux règles, les demandes de prêts et celles qui, finalement, ne le facilitent pas par choix de politique.
Cela étant, après de multiples propositions de calculs dans le rapport de 2019, et pour faire simple, je crois pouvoir dire, d’un point de vue technique, que le système a fonctionné à environ 80 % (pour les européennes), en soulignant, par ailleurs, que, sur 6 à 8 partis significatifs, 4 partis d’opposition ont obtenu un crédit bancaire.
Cela n’est pas excellent, mais il n’y a pas de défaillance avérée ou « systémique » du dispositif. Le « mur du crédit » n’existe pas. Les banques appliquent le même droit commun à peu près à tout le monde, en surveillant, souvent à la demande de la loi, six conditions de recevabilité (établir un dossier de demande, respecter des sondages, pouvoir rembourser, avoir des comptes de campagne traditionnellement bien jugés, disposer d’une comptabilité patrimoniale solide, ne pas avoir d’affaires judiciaires pendantes), et je soulignerai le non-dit : avoir un capital social qui ne fait pas désordre.
La médiation aurait pu en rester là, en estimant que « la vie est ainsi faite », mais dans la période d’effervescence démocratique que nous connaissons, il a paru nécessaire de tenter d’améliorer le ratio de satisfaction.
2. Construire un consensus
Dans un pays plus habitué à la culture du « dissensus » que du consensus, la matière est délicate.
La simple dénonciation des pratiques les plus critiquables (name and shame) accroîtrait la transparence, mais n’aurait de sens que si des pratiques de référence étaient établies. La médiation se contentera de tenir à la disposition des banques un relevé des données les plus étonnantes.
Un encadrement juridique basique des meilleures règles pratiquées (sur les délais, les dossiers à constituer, etc.) n’est pas non plus la première voie à suivre dans un domaine déjà très réglementé, de surcroît concurrentiel.
Le rapport sur les élections européennes fait la liste d’une vingtaine de propositions, et montre la voie de l’élaboration d’un consensus minimal, mais réel, qu’il convient de construire. J’en signale quelques-unes.
Sur les demandes d’ouverture de compte, deux pistes paraissent évidentes :
– les banques doivent réussir à mieux gérer, dans leurs 36 000 agences, les deux dates d’ouverture et de délivrance réelle des moyens de paiement (à partir du moment où elles sont en possession des pièces requises) : il n’est guère sérieux de se prévaloir de l’ouverture d’un compte s’il ne fonctionne pas ! Ce n’est le plus souvent qu’une question de (mauvais) management ;
– le droit au compte des candidats les plus fragiles doit également être strictement respecté, et devrait pouvoir être élargi : le droit à un nombre réaliste de chèques de banque paraît devoir être amélioré (si le besoin est avéré).
Concernant les prêts, deux idées pourraient progresser :
– créer une procédure de silence valant refus implicite de prêt : trop de candidats semblent attendre en vain une réponse officielle à leur demande ;
– mettre en chantier une charte ou un partenariat pour tenter d’organiser les meilleures pratiques en cours[4], sans chercher à établir un « accord de place », le médiateur restant le garant du respect de cette charte.
Pour les candidats novices, émergents, peu expérimentés, nouveaux, il est possible que ces avancées soient trop lâches, car la fable dit bien que, selon que vous serez puissant ou misérable, vous n’obtiendrez pas les mêmes réponses.
Pour élargir le jeu, je propose que les « petites listes » soient mieux aidées : les dépenses de propagande devraient être mieux prises en charge par l’État. Certes, le coût du remboursement augmenterait, mais la France ne se situe pas dans les pays de tête de ces dépenses pour la vie démocratique.
Par ailleurs, s’il fallait budgétairement « compenser » cette avancée « populaire », la dématérialisation d’une partie de ce matériel papier, aujourd’hui largement gaspillé en pure perte, pour des montants non négligeables, pourrait être expérimentée…
V. Travailler au fond reste indispensable pour éviter les faux-semblants
1. Le risque principal de la médiation, c’est le formalisme ou le nominalisme
Ce symptôme marque également d’autres préconisations du management moderne, public ou privé, comme la concertation et la négociation. Tout est en ordre, mais rien n’est à sa place…
Sans organisation et sans tension, le meilleur système ne peut fonctionner de manière gagnante. Si les institutions et les règles peuvent être améliorées, les joueurs doivent jouer correctement. Les partis politiques et les candidats doivent mieux s’organiser : c’est constamment, et dès les candidatures, que les problèmes de financement doivent être sérieusement abordés, pas seulement au moment des campagnes, encore moins à la fin.
De leur côté, les banques peuvent certainement adopter une organisation d’accès plus facile, permettant, en interne, et de manière plus transparente, les premiers recours (ou une « nouvelle analyse »), en cas de problème, pour éviter les refus secs. Vu de la médiation du crédit, des progrès importants peuvent encore être faits.
Il y a des médiateurs dans le système bancaire, mais pas partout, tant s’en faut, et leurs pouvoirs sont (très) faibles. La transparence, autre clé du management moderne, n’est alors qu’un mot.
Dans le cas de la médiation du crédit aux politiques, le problème n’est pas encore correctement réglé : sauf exception (certains groupes bancaires y travaillent), le médiateur reste l’instance quasi unique des milliers d’agences bancaires et des milliers de candidats. En cas de raz de marée, ce schéma organisationnel est évidemment irréaliste.
2. Le médiateur n’est qu’un passeur
Dans un système démocratique complexe (le pire de tous, à l’exception de tous les autres…), le médiateur ne peut agir à la place des responsables (il n’a pas de pouvoir direct). Il peut s’interroger, s’étonner, chercher à comprendre de l’intérieur le jargon des métiers, et avoir une certaine influence en conseillant ce qu’il faut faire, et en soulignant ce que l’autre attend… Loin de vivre seulement d’espoir, il peut aussi croire, au stade actuel, et pour un coût peu élevé, que le réglage fin du débat démocratique, avec l’aide des trois acteurs principaux, institutions, banquiers, et politiques, est encore perfectible.
[1] Rapport du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques sur la campagne des élections européennes du 26 mai 2019 (site du ministère de l’intérieur – Élections).
[2] L’article 28 de la loi du 15 septembre 2017.
[3] Décret du 27 mars 2018.
[4] Obligation de réponse dans des délais brefs ; contenu du dossier à renseigner, limité ; obligation de préciser en cas de refus les conditions à réunir pour inverser la décision ; fourchette de pratique des taux ; règles dictant le dimensionnement des prêts consentis ; types de garanties éligibles.
