Il y a seulement quelques années, on considérait que, hormis l’hypothèse d’un abus de droit, le banquier était en droit de refuser l’ouverture d’un compte bancaire et donc d’opérer une sélection dans sa clientèle. Il pouvait également sans difficulté limiter les instruments de paiement mis à la disposition de son client. Cette possibilité limitait l’accès aux services bancaires à certaines catégories de population, à savoir les plus faibles.
Cette situation a peu à peu disparu sous la poussée de deux phénomènes. Le premier est qu’il est difficile pour ne pas dire quasi-impossible depuis quelques années de pouvoir se passer d’un tel compte. Le second est lié au développement du droit de la consommation. L’élargissement de l’accès au crédit des particuliers, puis la crise économique ont conduit à un phénomène de surendettement des particuliers qui a découché sur la loi du 31 décembre 1989. À l’époque, on n’avait d’ailleurs pas compris et envisagé l’ampleur du phénomène.
Ce phénomène et les premières interventions législatives ont été un révélateur de la situation financière dans laquelle se trouvait une partie de la population. Pour les plus démunis, il en résultait un important risque d’exclusion et, plus particulièrement, d’exclusion bancaire. Pour cette raison, on a vu apparaître le droit au compte bancaire.
On a donné aux banques un rôle social de plus en plus important. Mais on s’est vite aperçu que le seul droit au compte n’est rien si l’on ne peut utiliser pratiquement le compte. Toute personne doit pouvoir, par exemple, effectuer des paiements autrement qu’en espèces. Le droit au compte apparaît alors seulement comme une étape qu’il faut compléter. Il est nécessaire que le titulaire du compte puisse l’utiliser, faute, sinon, d’être inutile. La conséquence en a été la fourniture gratuite de services bancaires gratuits aux plus démunis. Mais, compte tenu de la situation économique de certains clients, ce système est finalement apparu insuffisant. On relèvera cependant que le décret du 11 mars 2022 a tenté d’améliorer le système mis en place, en facilitant l’accès au droit au compte.
Une nouvelle notion est apparue, celle des clients dits en état de fragilité bancaire1. Cette notion doit être mise en perspective avec celle d’inclusion bancaire. L’objectif de cette expression est d’éviter que certaines personnes ne se retrouvent exclues de fait des services bancaires en raison de leur faiblesse économique. Une telle exclusion débouche souvent vers un phénomène plus important, celui de désocialisation. Il en résulte alors une forme de mise à l’écart dont il sera difficile de sortir.
Une nouvelle catégorie de clients est alors apparue en matière de compte. On connaissait le client profane qui devait bénéficier d’une protection notamment par le biais des obligations d’information et par l’apparition d’un droit au compte. Une protection supplémentaire doit être accordée à cette nouvelle catégorie qu’est le client en état de fragilité bancaire.
Les pouvoirs publics ont fini par prendre conscience de l’ampleur du phénomène qui, souvent, pose également un problème de surendettement. On oublie souvent qu’à côté du surendettement actif, il en existe également un que l’on peut qualifier de passif. On a déjà cité le service bancaire de base gratuit. La loi du 23 juillet 2013, dite de séparation et de régulation des activités bancaires, a imposé aux banques d’élaborer en cette matière une charte. Un Observatoire de l’inclusion bancaire a alors été créé auprès de la Banque de France.
Aujourd’hui, la situation n’est pas figée, dans la mesure où il existe une proposition de loi tendant à renforcer l’accessibilité et l’inclusion bancaire. Il s’agirait notamment de renforcer les obligations d’information pesant sur les établissements de crédit en matière de droit au compte et d’offre spécifique, et à proportionner aux revenus de leurs bénéficiaires certains frais bancaires. Cependant, l’une des mesures phares consiste dans l’éventuel ajout d’un alinéa 2 à l’article L. 312-1-2 du Code monétaire et financier, disposant que « la souscription de l’offre spécifique ne peut seule faire obstacle à l’ouverture ou au maintien d’une autorisation de découvert ».
Il est loin d’être certain que l’ensemble de ces propositions devienne du droit positif, mais elles démontrent que le système actuel est susceptible d’amélioration et doit tenir compte des modifications économiques qui affectent la clientèle fragile. On remarque également qu’il existe une sorte d’élargissement des droits accordés à cette catégorie de clientèle, avec un embryon de droit au crédit.
On peut dire qu’aujourd’hui à, on accorde des droits. Avant de préciser le contenu des droits spécifiques accordés à la clientèle fragile (II.), il est nécessaire, au préalable, de pouvoir identifier les personnes en situation de fragilité bancaire (I.).
Pour bien protéger une catégorie de personnes, il faut commencer par l’identifier de manière précise, faute de quoi les règles de protection risquent d’être illusoires ou de profiter à des personnes qui n’en ont en réalité pas besoin. La détection prend alors une importance capitale. Plus les difficultés seront détectées de manière anticipée, plus vite des mesures de protection adaptées pourront être mises en œuvre. Elles seules permettront peut-être d’éviter une spirale des difficultés qui débouche souvent sur une procédure de surendettement. Les chiffres donnés par l’Observatoire de l’inclusion bancaire pour 2022 démontrent l’ampleur du phénomène. Il existe 4,1 millions de clients en état de fragilité bancaire et un peu plus de 820 000 bénéficient de l’offre spécifique.
Ces chiffres démontrent que l’offre spécifique n’est sans doute pas suffisamment connue des clients en état de fragilité bancaire, puisque seuls 20 % d’entre eux en profitent.
Les banques sont au centre de cette détection, ce qui est la logique même puisqu’elles connaissent leur clientèle. Ce n’est pas la première fois d’ailleurs que les pouvoirs publics associent les banques à une action de nature générale. On rappellera qu’en 1991 pour tenter d’endiguer le phénomène des chèques sans provision, le législateur a donné un rôle central en la matière aux banques. Il s’agit d’une obligation pour elle. La charte d’inclusion bancaire et de prévention du surendettement du 3 juillet 2020 prévoit à cet égard qu’elles s’engagent « à développer des mécanismes de détection et de traitement précoces des difficultés de leurs clients afin de mieux prévenir le surendettement ».
Il appartient aux établissements de crédit, aux établissements de paiement et aux établissements de monnaie électronique d’effectuer cette détection. Pour ce faire, outre des procédures internes, il existe des systèmes de détection automatique. L’objectif est de pouvoir s’apercevoir de la situation de fragilité bancaire avant que le client ne soit tombé dans une situation précaire. En effet, en tel cas, le mécanisme mis en place se révélera le plus souvent peu efficace.
Les critères utilisés se classent en trois catégories. Il existe d’abord des critères purement réglementaires. On trouve ensuite des critères qui laissent aux banques une marge de manœuvre pour détecter l’état de fragilité. Enfin, chaque établissement de crédit a la faculté de poser des critères supplémentaires.
Il existe certains critères posés par le Code monétaire et financier qui sont parfaitement logiques. Selon l’article R. 312-4-3, la situation de fragilité financière du client titulaire du compte est appréciée par l’établissement teneur de compte à partir d’une série de critères que l’on peut considérer comme étant objectif, à savoir :
– l’existence d’irrégularités de fonctionnement du compte ou d’incidents de paiement ainsi que de leur caractère répété constaté pendant trois mois consécutifs et en particulier lorsque leur nombre est supérieur ou égal à cinq au cours d’un même mois. Dans ce dernier cas, le client est considéré comme étant en situation de fragilité financière pour une durée minimale de trois mois ;
– le montant des ressources portées au crédit du compte ;
– les personnes au nom desquelles un chèque impayé ou une déclaration de retrait de carte bancaire est inscrit pendant trois mois consécutifs au fichier de la Banque de France centralisant les incidents de paiement de chèques ;
– les débiteurs dont la demande tendant au traitement de leur situation de surendettement a été déclarée recevable en application de l’article L. 722-1 du Code de la consommation ainsi que ceux qui bénéficient de mesures de traitement de leur situation de surendettement, pendant la durée de leur inscription au fichier prévu à l’article L. 751-1 du même code.
Les éléments de détection dits « objectifs » sont parfaitement logiques. Ils tournent autour de deux éléments : l’étude des comptes bancaires et client et l’ouverture d’une procédure de surendettement des particuliers. Le fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers et le fichier central des chèques apparaissent comme de précieux instruments de connaissance des difficultés d’une personne. La multiplicité d’incidents de paiement pendant une courte période conduit obligatoirement à considérer que le client se trouve dans une situation de fragilité bancaire.
Ces différents critères, et plus particulièrement celui relatif à la durée de l’inscription sur le fichier des incidents de paiement, peuvent faire l’objet d’une adaptation par les banques avec l’objectif de détecter le plus tôt possible la situation de fragilité. Elles peuvent, ce que font d’ailleurs certaines d’entre elles, considérer comme fragile un client dès son inscription sur le fichier central des chèques. En revanche, elles n’ont pas la faculté d’allonger le délai de trois mois.
À côté de ces critères objectifs, il existe également des critères subjectifs. Les banques ont tout à fait la possibilité de définir des critères supplémentaires permettant d’identifier des clients en état de fragilité bancaire. L’objectif consiste alors à détecter des clients qui ont une forte probabilité d’y tomber.
On doit se demander si les clients dont le montant des ressources est inférieur au seuil de pauvreté ne devraient pas automatiquement être considérés en état de fragilité bancaire. Un autre critère est de considérer dans cette situation les personnes qui ont demandé à bénéficier du droit aux comptes bancaires. Il s’agit souvent des plus démunis. On peut également citer comme figurant dans cette catégorie prennent en compte dans leurs critères de détection les clients inscrits au FICP pour un motif autre qu’une situation de surendettement. Enfin, il est possible de tenir compte des dépenses portées au débit du compte du client.
Si l’on voulait que la lutte contre l’exclusion bancaire soit véritablement efficace, il faudrait qu’une fois la fragilité bancaire d’un client détectée, ce ne soit pas lui qui effectue une demande pour bénéficier des différents services. Pour cette raison, l’article R. 312-4-3 précise que l’offre spécifique doit être formulée par la banque sur support papier ou sur un autre support durable et qu’elles en conservent une copie. Les clients en difficulté ne peuvent pas ignorer l’existence de cette offre. Le succès de la formule proposée aux clients en situation de fragilité bancaire passe par sa connaissance.
Le client en état de fragilité bancaire n’est jamais tenu d’accepter l’offre qui lui est faite, même si elle est avantageuse pour lui. Plusieurs motifs peuvent expliquer un tel refus. Parmi les clients bénéficiant des services gratuits résultant du droit au compte, certains peuvent trouver le contenu de l’offre insuffisant : elle ne prévoit pas l’octroi d’un chéquier et ne comprend pas une autorisation de découvert. Pourtant, ces exclusions sont logiques, dans la mesure où le chèque est un instrument de paiement beaucoup plus dangereux que ne peut l’être une carte bancaire à autorisation systématique. Compte tenu de certaines situations financières, il paraît logique de ne pas accorder de découverts bancaires. Le passage à l’offre spécifique conduit parfois certains banquiers à supprimer une autorisation de découvert ou à demander le remboursement préalable du découvert. Il existe peut-être également parfois un motif psychologique chez le client. Certains considèrent également qu’il s’agit d’une offre dégradée, même si la palette de service prévue est relativement large. Il est également nécessaire de tenir compte de la passivité de certains clients.
Il est toujours possible de sortir de l’offre spécifique. Il est ainsi dans l’hypothèse où la situation financière du client s’est améliorée et qu’il ne peut plus être considéré comme un client en état de fragilité bancaire. L’offre dédiée perd en quelque sorte son objet. Mais même s’il est toujours dans cette situation, il a toujours la faculté de renoncer à cette offre. Il devra en informer le banquier par écrit.
La protection du client en état de fragilité bancaire bénéficie de services bancaires spécifiques et les commissions qui peuvent lui être demandées sont l’objet d’un plafonnement.
L’offre spécifique comprend au moins les services bancaires suivants :
1. la tenue, la fermeture et, le cas échéant, l’ouverture du compte de dépôt ;
2. une carte de paiement à autorisation systématique ;
3. le dépôt et le retrait d’espèces dans l’agence de l’établissement teneur du compte ;
4. quatre virements mensuels SEPA, dont au moins un virement permanent, ainsi que des prélèvements SEPA en nombre illimité ;
5. deux chèques de banque par mois ;
6. un moyen de consultation du compte à distance ainsi que la possibilité d’effectuer à distance des opérations de gestion vers un autre compte du titulaire au sein du même établissement ;
7. un système d’alertes sur le niveau du solde du compte ;
8. la fourniture de relevés d’identité bancaire ;
9. le plafonnement spécifique des commissions d’intervention ;
10. un changement d’adresse une fois par an.
Cette offre spécifique est proposée pour un tarif ne pouvant pas dépasser 3 euros par mois. Cette solution diffère de celle retenue pour les services bancaires de base qui sont gratuits.
Les titulaires de comptes en état de fragilité bancaires sont ceux qui risquent d’avoir régulièrement des incidents de paiement. Or on sait qu’en matière bancaire, les commissions font l’objet de nombreuses critiques sur leur coût, notamment de la part des associations de consommateurs. Le risque était qu’ils soient en quelque sorte victimes d’une exclusion supplémentaire. On reproche également souvent à ces commissions d’être opaques, même si elles doivent être rattachées aux intitulés énumérés par l’article D. 312-1-1 du Code monétaire et financier.
Pour écarter ce risque, le législateur avait le choix entre deux possibilités. La première était de recourir à la gratuité des commissions. Le législateur a utilisé cette technique pour le droit aux comptes pour les services de base octroyés aux demandeurs. La seconde possibilité, qui a été reconnue ici, consiste à plafonner le montant des commissions que les banques peuvent percevoir. Il semble que quelques établissements aient exonéré les personnes en état de fragilité bancaires et que d’autres pratiquent des montants inférieurs à ceux légalement prévus. Il s’agit alors d’initiatives privées.
Même si de nombreuses commissions sont visées, certaines restent en dehors de cette limitation. Il en est ainsi des saisies administratives, des avis à tiers détenteur et des saisies-attributions. Là encore, certaines banques exonèrent leurs clients de ces commissions. Il s’agit alors d’une démarche personnelle de ces établissements.
La charte d’inclusion bancaire et de prévention du surendettement fixe le plafond de frais d’incidents bancaires à 25 euros par mois pour les clients détectés comme fragiles, et à 20 euros par mois et 200 euros par an pour les bénéficiaires de l’offre spécifique. Selon l’Observatoire de l’inclusion bancaire, 67 % des clients identifiés comme fragiles au 31 décembre 2022 ont été facturés, au moins une fois dans l’année, de frais d’incidents. 64 % d’entre eux ont bénéficié, au moins une fois dans l’année, du plafonnement des frais.
Parmi ces frais figure la commission d’intervention, ou « frais de forçage », qui a suscité de nombreuses difficultés. Elle se définit comme une somme prélevée par une banque lorsqu’une opération de paiement initiée par le titulaire du compte entraîne un découvert ou un dépassement du découvert autorisé. Le danger de cette commission tient à ce qu’en cas de plusieurs incidents sur une même période, les commissions s’additionnent. Chaque établissement bancaire est libre de fixer la commission à appliquer, dans la limite du plafond légal.
Les frais de commission d’intervention sont au maximum de 8 euros par opération, sans pouvoir excéder 80 euros par mois. Pour les personnes en état de fragilité bancaire, le plafond légal descend à 4 euros, limité à 40 euros par mois. Il n’en reste pas moins vrai que ces frais grèvent les ressources déjà très faibles de certains.
Le constat que l’on peut tirer du droit encadrant la clientèle fragile demeure mitigé. Il est certain que l’on se trouve en présence de règles protectrices d’une certaine catégorie de personnes. Les banques ont fait d’importants efforts dans la détection des clients en état de fragilité, mais le ratio entre les clients fragiles et les bénéficiares de l’offre spécifique demeure insuffisant. Cela pose la question de l’efficacité de l’information, qui n’est sans doute pas suffisamment adaptée au public auquel elle s’adresse.
