Lorsque l’on s’interroge sur la nature de la convention de compte liant le banquier et son client, de nombreux auteurs relèvent qu’il s’agit en réalité d’un contrat-cadre de services bancaires. L’idée peut être simplement exprimée : la finalité « commerciale » du rapport de clientèle se traduit sur le terrain du but de la convention de compte, lequel « réside principalement dans les services que peut rendre un établissement de crédit à ses clients »1. Or, il est classique d’affirmer qu’un établissement de crédit peut toujours refuser ses services à un client2.
L’enjeu, en termes d’inclusion bancaire3, apparaît immédiatement. Une certaine clientèle n’inspire assurément pas la confiance de la banque : très faibles revenus, surendettement, incapacité à gérer convenablement ses avoirs, etc., sont autant d’hypothèses où le banquier serait susceptible de refuser son concours, à tout le moins s’agissant de prestations bancaires4. Pourtant, au sein d’un environnement où la monnaie fiduciaire circule de moins en moins, en tous les cas comme moyen de paiement5, cette absence de service bancaire peut rapidement se révéler une cause d’exclusion sociale. Sans carte bancaire ou possibilité d’opérer des virements, il est presque impossible aujourd’hui de souscrire à un abonnement internet ou de téléphonie mobile, de régler ses factures d’eau, d’électricité, voire de s’acquitter de ses impôts6 !
Pour autant, il ne saurait s’agir de faire de ce constat un plaidoyer pour un droit absolu à un compte et des services bancaires. Tous les acteurs y seraient perdants !
Du point de vue de la banque, par nature société commerciale et non philanthropique, il existe un risque financier : le client qui procède à des achats en usant de son découvert en compte pourrait se retrouver dans l’incapacité définitive de rembourser sa banque. Et il est certain que ce n’est pas la saisie – qui a également un coût – de quelques appareils électroniques d’occasion qui va venir modifier cet état de fait. En outre, les interventions de son conseiller ne sont pas neutres puisqu’elles impliquent d’y consacrer du temps de travail.
Du point de vue du client, si sa fragilité est avérée et repose sur des considérations structurelles, voire systémiques, l’octroi inconditionné de services bancaires évolués risque de lui être défavorable. À celui qui réalise des achats compulsifs, est incapable de gérer un budget, le tout accentué par de (trop) faibles revenus, ce n’est pas rendre service que de lui mettre à disposition une carte bancaire de type « gold » lui permettant de placer son compte bancaire à décosuvert, et ce pour des montants de plusieurs milliers d’euros !
Enfin, du point de vue des tiers, un risque mérite également d’être cité, à savoir que lesdits services bancaires renvoient une image erronée quant à la situation du client : permettre, par exemple, à celui qui est à peine sorti d’un processus de surendettement – et dont les revenus sont quasi inexistants – de continuer d’émettre des chèques ne fera que multiplier les risques de le voir régler ses dettes avec des « chèques en bois » !
C’est donc un équilibre entre ces divers enjeux qu’il a fallu trouver, pour le législateur, lorsqu’il a consacré – pour des motifs légitimes d’inclusion bancaire des plus fragiles – le droit au compte et, corrélativement, à certains services bancaires de base. Les évolutions de ce droit au compte démontrent alors, s’il le fallait, que cette recherche d’un équilibre est loin d’être évidente. Le propos peut être abordé en deux temps, suivant en cela la « vie » du compte : il convient tout d’abord d’ouvrir un compte (I.), ensuite de pouvoir le faire fonctionner (II.) ; enfin, il faut offrir quelques garanties pour éviter que le banquier ne mette un terme à la relation bancaire, presser de se débarrasser d’un client indésirable (III.).
Il est certain que le principe suivant lequel un établissement bancaire est tenu d’ouvrir un compte à un client dont il ne veut pas ne va pas de soi ! Il n’est qu’à relire les mots du doyen Hamel, dans les années 1960, pour s’en convaincre : « le droit de refuser l’ouverture d’un compte est donc, de droit commun, une conséquence nécessaire de la liberté du commerce dont toutes les banques peuvent se prévaloir »7.
Cette logique de liberté – et hors l’hypothèse d’un abus de droit8 ou d’un refus fondé sur des motifs discriminatoires – est encore, d’une certaine manière, à l’œuvre, puisque le droit au compte n’intervient toujours que dans un second temps : après un refus opéré par un établissement bancaire. La première étape, même pour celui qui est en difficulté financière, reste de prendre contact avec une banque et d’espérer trouver un terrain d’entente hors de toute injonction de la Banque de France. Ce n’est qu’en cas de refus que cette dernière va intervenir, L’article 58 de la loi du 24 janvier 1984 disposait ainsi que « toute personne qui s’est vu refuser l’ouverture d’un compte de dépôt par plusieurs établissements de crédit et qui, de ce fait, ne dispose d’aucun compte, peut demander à la Banque de France de lui désigner un établissement de crédit [...] auprès duquel elle pourra ouvrir un tel compte ». Depuis, le texte a évolué. Sa portée a été élargie, notamment en faveur des nationaux non-résidents9. Son efficacité demeure également au cœur des préoccupations du législateur.
En effet, l’article L. 312-1 du Code monétaire et financier précise désormais son champ d’application. Sont concernées, et ont donc droit à l’ouverture d’un compte de dépôt, sous réserve d’être dépourvu d’un tel compte en France, « toute personne physique ou morale domiciliée en France » et « toute personne physique résidant légalement sur le territoire d’un autre État membre de l’Union européenne n’agissant pas pour des besoins professionnels10 ainsi que toute personne physique de nationalité française résidant hors de France »11.
À noter qu’un ajout a été réalisé par la loi n° 2021-1774 du 24 décembre 2021 visant à accélérer l’égalité économique et professionnelle : afin de venir en aide, notamment, aux victimes de violences conjugales, il est précisé que la détention d’un compte joint (par exemple avec le conjoint violent) ne fait pas obstacle à ce droit au compte12.
S’agissant de la procédure, l’article L. 312-1 précité dispose qu’« en cas de refus de la part de l’établissement choisi d’ouvrir un tel compte à l’une des personnes mentionnées [ci-dessus], celle-ci peut saisir la Banque de France afin qu’elle lui désigne un établissement de crédit situé à proximité de son domicile ou d’un autre lieu de son choix, en prenant en considération les parts de marché de chaque établissement concerné, dans un délai d’un jour ouvré à compter de la réception des pièces requises définies par arrêté »13.
S’il n’est plus nécessaire de subir le refus de plusieurs établissements bancaires, le refus de la banque était encore, jusqu’à peu, au cœur du raisonnement. Il en était le point de départ puisque ce refus devait être formalisé par une attestation. Et la loi du 26 juillet 201314 est venue ajouter que cette attestation devait être remise systématiquement au demandeur, gratuitement et sans délai, sur support papier, et sur un autre support durable lorsque celui-ci en fait la demande expresse15. Ce n’était qu’avec cette attestation que le demandeur pouvait saisir la Banque de France. Cette collaboration entre le refusant et le refusé était même poussée à son paroxysme par le texte puisqu’il envisage la possibilité pour le premier d’agir au nom du second « en transmettant la demande de désignation d’un établissement de crédit à la Banque de France ainsi que les informations requises pour l’ouverture du compte »16. Toujours dans une logique d’efficacité, cette possibilité est également ouverte à d’autres acteurs, notamment issus du monde associatif 17.
Un auteur avait pu, il y a quelques années, critiquer cette exigence d’une attestation de refus. L’idylle se confronte parfois à la réalité et certaines banques « ne jouent pas le jeu » ! En effet, pour éviter la saisine de la Banque de France, il suffisait de ne jamais formaliser le refus : « certaines agences pourraient être tentées d’éviter de donner rendez-vous afin de ne pas délivrer l’attestation de refus. Plus généralement, comment le client peut-il prouver qu’il a demandé à la banque un compte et que celle-ci refuse, si l’établissement ne le reçoit pas physiquement, s’il ne répond pas à ces sollicitations ? La condition d’un refus est encore un verrou matériel »18.
Cette difficulté a été récemment prise en considération par le décret n° 2022-347 du 11 mars 2022 relatif à la procédure du droit au compte. Désormais, l’article R. 312-6-1 du Code monétaire et financier dispose que le demandeur peut saisir la Banque de France, afin d’initier la procédure du droit au compte, en l’absence de réponse de la banque dans un délai de 15 jours « à compter de la date de réception de l’avis de réception de sa demande par lettre recommandée ou de la preuve de son dépôt en main propre ». En d’autres termes, le refus peut être implicite et intervenir du fait d’un silence conservé durant 15 jours.
Comme le remarque un auteur, cette possibilité – qui cherche à rendre plus effectif ce droit au compte – ne dispense pas pour autant la banque de devoir rendre des comptes19. D’une part, le II° de l’article L. 312-1 impose toujours, à l’égard du demandeur, de lui communiquer le motif du refus. D’autre part, et afin que les autorités publiques puissent « établir un suivi plus fin de la mise en œuvre de la procédure »20, un nouvel article prévoit que la Banque de France doit être informée « dans les meilleurs délais par l’établissement de crédit des motifs du refus d’ouverture de compte en application de la procédure prévue au III de l’article L. 312-1 »21.
S’agissant de cette information, deux remarques peuvent toutefois être formulées. D’abord, à propos du demandeur, il est cependant à craindre que le motif de refus ne soit jamais communiqué : la banque pourrait considérer qu’elle n’a jamais formalisé de refus (par exemple par suite d’une « difficulté » récurrente à fixer un rendez-vous avec le futur client ; le demandeur, une fois titulaire d’un compte grâce à l’entremise de la Banque de France, risque de ne pas insister). Ensuite, s’agissant de l’information de la Banque de France, elle va rester lettre morte si l’établissement de crédit considère qu’il n’a jamais formalisé de refus. Il faudrait en réalité une démarche proactive de la Banque de France : dès lors qu’elle est saisie à la suite du silence d’une banque durant plus de 15 jours, il conviendrait de lui demander des explications. Plus largement, aura-t-elle les moyens humains d’étudier ces listes de refus communiquées par les banques ? Cela rejoint assurément une problématique plus vaste, à savoir les sanctions qu’encourent les banques lorsqu’elles ne « jouent pas le jeu » de l’inclusion bancaire et multiplient les lenteurs, voire une certaine mauvaise foi, notamment lorsqu’elles sont saisies d’une demande d’ouverture de compte22.
Une dernière difficulté a été appréhendée à ce propos par le décret du 11 mars 2022, soit le sort des demandes de pièces justificatives. En effet, s’il est prévu que les établissements désignés par la Banque de France « procèdent à l’ouverture du compte de dépôt dans les trois jours ouvrés à compter de la réception de l’ensemble des pièces qui lui sont nécessaires à cet effet »23 ils pouvaient en réalité « faire traîner » les choses par ce biais, en sollicitant sans cesse de nouveaux documents justificatifs. Le décret souhaite que les choses soient clarifiées ab initio pour éviter toute perte de temps : l’établissement de crédit « notifie au demandeur, dans les trois jours ouvrés à compter de la réception de la décision de désignation, sur support papier ou sur un autre support durable lorsque celui-ci en fait la demande expresse, une liste des pièces nécessaires à l’ouverture du compte ainsi que le nom et les coordonnées de l’agence concernée »24. Certes, « des pièces complémentaires peuvent, en cas de besoin, être demandées après ce délai par l’établissement de crédit »25, mais il nous semble que ces demandes ne peuvent justifier d’un retard quant à l’ouverture du compte. À nouveau, l’on peut constater cette volonté d’accélérer, autant que possible, la procédure de l’ouverture du compte. Cela se justifie, car il faut garder à l’esprit que la personne, durant ce délai d’ouverture, est sans compte bancaire, avec toutes les difficultés – et parfois l’exclusion– que cela engendre26. Il faut cependant raison garder et il nous semble heureux que certaines propositions, visant à imposer une ouverture de compte nonobstant l’absence de certains justificatifs27, n’aient pas été retenues. La banque est tenue d’une vigilance en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme : il est certain que le droit au compte ne doit, en aucun cas, venir limiter en pratique ces obligations.
S’agissant du fonctionnement du compte, ouvert au terme de la procédure précitée, aucune modification récente ne peut être mentionnée. Trois remarques peuvent simplement être formulées.
Premièrement, et cela a déjà été mentionné, le droit au compte comporte – outre son aspect tenu de compte – un accès à des services bancaires de base28. Initié par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, ledit accès voit son contenu désormais précisé par l’article D. 312-5-1 du Code monétaire et financier. L’on y trouve deux catégories de prestations : celles relatives au fonctionnement même du compte et à sa tenue (notamment, la délivrance de relevés d’identité bancaire, la domiciliation de virements bancaires, l’encaissement de chèques et de virements bancaires ou encore des moyens de consultation à distance du solde du compte29) et celles permettant au client d’effectuer des paiements.
Deuxièmement, s’agissant de ces dernières, sont envisagés des « paiements par prélèvements SEPA, titre interbancaire de paiement SEPA ou par virement bancaire SEPA »30, « des retraits d’espèces au guichet de l’organisme teneur de compte »31, mais également la mise à disposition d’une « carte de paiement dont chaque utilisation est autorisée par l’établissement de crédit qui l’a émise permettant notamment le paiement d’opération sur internet et le retrait d’espèces dans l’Union européenne » et « deux formules de chèques de banque par mois ou moyens de paiement équivalents offrant les mêmes services »32.
L’idée est simple : si le client doit pouvoir utiliser son compte pour effectuer des paiements, il ne doit pas pouvoir se mettre en difficulté. En d’autres termes, l’on cherche à le protéger contre lui-même. Les virements SEPA ne sont réalisés que sous réserve d’un solde suffisant, les chèques de banque impliquent un blocage de la provision, tout comme les paiements avec une carte de débit à autorisation préalable suppose une consultation préalable du solde disponible. Pour résumer : le client ne doit pas pouvoir placer son compte « à découvert » !
À noter également, toujours dans une logique de protection du client, que l’article D. 312-6 du Code monétaire et financier prévoit la gratuité de ces services.
Troisièmement, ces services sont aujourd’hui largement considérés comme satisfaisant, et ils correspondent à la recherche d’équilibre précitée : inclusion bancaire des plus fragiles, mais protection des intérêts de la banque et desdits clients en ne leur permettant pas un endettement via l’utilisation de leurs moyens de paiement. Une critique peut néanmoins être formulée et concerne l’utilisation de la carte de débit à autorisation préalable33. Il est parfois remarqué que ces cartes – que l’on retrouve également dans d’autres offres bancaires, notamment à destination des plus jeunes – ne sont pas toujours pleinement admises chez tous les commerçants et, surtout, elles ne fonctionnent pas sur tous les automates de paiement, notamment sur certains péages d’autoroutes, caisses de parking, stations essence ou encore distributeurs de billets régionaux SNCF. Puisqu’il s’agit là de dépenses de « la vie courante », l’inclusion bancaire a encore une marge de progression, même s’il est vrai que le défi ne concerne pas ici les banques34 !
Une fois le client doté d’un compte bancaire et de ses services bancaires de base, il convient désormais de s’assurer que la banque – qui a été contrainte de l’accueillir – ne se « débarrasse » pas trop aisément de lui. À défaut, voilà notre personne en situation de vulnérabilité en quête permanente d’une banque ! De ce point de vue, l’avancée majeure est le fait de l’ordonnance n° 2016-1808 du 22 décembre 2016 relative à l’accès à un compte de paiement assorti de prestations de base, laquelle transpose la directive n° 2014/92/UE du 23 juillet 2014 sur la comparabilité des frais liés aux comptes de paiement, le changement de compte de paiement et l’accès à un compte de paiement assorti de prestations de base. Avant cette date, un formalisme était simplement imposé : une notification écrite et motivée devait être adressée au client et à la Banque de France pour information, un délai de préavis de deux mois minimum devant également être respecté. Comme le remarquait un auteur, « en pratique, certains établissements [décidaient] de clôturer systématiquement, en respectant le formalisme précité, des comptes bancaires au simple motif que ces derniers étaient inactifs »35.
Depuis l’ordonnance précitée, l’objectif est d’assurer que le droit au compte s’inscrit dans le temps, sauf cas particulier. Ainsi, six motifs sont envisagés pour clore un compte à l’initiative de la banque. Certains touchent aux conditions du droit au compte (par exemple, le client ne répond plus aux conditions de domicile ou de résidence ou bien il a ultérieurement ouvert un deuxième compte de dépôt en France qui lui permet d’utiliser les services bancaires de base)36. D’autres correspondent à une sanction du client, par exemple s’il a « délibérément utilisé son compte de dépôt pour des opérations que l’organisme a des raisons de soupçonner comme poursuivant des fins illégales », s’il a fourni des informations inexactes ou encore en cas s’il « a fait preuve d’incivilités répétées envers le personnel de l’établissement de crédit »37. Ces dernières hypothèses mériteraient néanmoins de faire l’objet d’une réflexion renouvelée : lesdits comportements n’interdisent ni ne limitent la faculté de solliciter, sur le fondement du droit au compte, l’ouverture d’un autre compte, éventuellement auprès du même établissement. En présence, par exemple, d’un client systématiquement violent, il est certain que cette course à la fermeture/ouverture de comptes n’est guère satisfaisante !
Le décret n° 2022-347 du 11 mars 2022, déjà cité, entend à ce propos également renforcer l’information de la Banque de la France. Jusqu’alors, il suffisait à l’établissement de communiquer le motif au client. Désormais, l’article R. 312-8-1 du Code monétaire et financier envisage une information de la Banque de France s’agissant des motifs de résiliation des comptes de dépôt ouverts sur le fondement de la procédure du droit au compte. À nouveau, si l’évolution est positive, elle interroge quant aux moyens dont disposera la Banque de France pour analyser ces masses d’informations.
Enfin, sur cette thématique de la clôture du compte, le législateur est également intervenu pour protéger les autres titulaires de compte, c’est-à-dire ceux pouvant aisément voir leur compte clôturé par leur banque. En effet, jusqu’alors, si un client reçoit un préavis quant à la clôture de son compte, il devait attendre que cette clôture soit effective afin d’être, réellement, sans compte bancaire. Ce n’est qu’à ce moment que l’intervention de la Banque de France était envisageable. Or, il a été souhaité de « garantir la continuité bancaire et d’éviter les situations de rupture de droits »38. En ce sens, le décret n° 2022-347 du 11 mars 2022 a fait évoluer le droit : le nouvel article R. 312-6 du Code monétaire et financier dispose que les personnes disposant d’un unique compte de dépôt, dont la convention est résiliée par la banque, « sont considérées comme étant dépourvues d’un compte de dépôt, au sens du I de l’article L. 312-1, à compter de la date de réception de la décision de résiliation ». En d’autres termes, il n’est plus nécessaire d’attendre la clôture effective : dès réception de la décision de résiliation, la personne peut entamer des démarches, soit se rapprocher d’un autre établissement bancaire39 et, en cas de refus ou de silence de celui-ci, faire intervenir la Banque de France.
En définitive, s’il fallait tenter de discerner les « grandes évolutions » du droit au compte, trois remarques et une interrogation peuvent être formulées.
D’abord, une volonté se manifeste de toujours « mieux cibler » les publics fragiles, et cela pour mieux les soutenir. Les bénéficiaires du droit au compte ont été multipliés et cette multiplication est rendue d’autant plus effective que des tiers (en pratique, surtout des associations de lutte contre l’exclusion) peuvent, depuis 2013, les accompagner dans leurs démarches en agissant en leur nom et place.
Ensuite, il y a une volonté d’accélérer la procédure et de supprimer des obstacles qui pouvaient exister, qu’ils soient ou non mis en œuvre volontairement par des banques récalcitrantes. l’on songe à la non-délivrance de l’attestation de refus d’ouverture d’un compte, au manque de pièces à fournir pour l’ouverture du compte et même, en cas de clôture d’un compte, au délai qui existait entre la fermeture effective et l’ouverture d’un nouveau compte nécessitant l’intervention de la Banque de France.
Enfin, il y a une volonté de transparence dans la relation avec le client, transparence dont doit également profiter – et cet aspect est plus récent – la Banque de France. Le refus d’ouverture doit être motivé ; les motifs de clôture – limitativement énumérés par la loi – doivent pareillement être communiqués40 au client... ainsi qu’à la Banque de France. La logique doit être approuvée puisque l’inclusion bancaire, mission mise à la charge des banques, relève de considération d’ordre public.
Une interrogation toutefois. Le système repose largement sur les banques et est parfois présenté comme une contrepartie de leur monopole. Certaines jouent largement le jeu et accompagnent les clients les plus fragiles ; d’autres, il faut bien le constater, multiplient encore les diversions. Si la Banque de France est désormais mieux informée de ces comportements, dispose-t-elle des moyens d’assurer, sur ce terrain, sa fonction de régulation ? Les sanctions à l’égard des banques récalcitrantes sont-elles à la hauteur des enjeux relatifs à l’inclusion bancaire dans notre pays, enjeu qui est loin de se tarir dans le contexte actuel d’accentuation de la paupérisation ?
