Le contentieux relatif aux situations de cumul des sanctions n’en finit plus de croître, les justiciables entreprenant de déstabiliser jusqu’au dernier bastion de la jurisprudence constitutionnelle en la matière : la possibilité d’un cumul entre sanctions disciplinaires et autres sanctions à caractère répressif, que celles-ci soient administratives ou pénales.
Depuis sa décision du 28 juillet
1989
[1]
, le Conseil constitutionnel s’en tient à l’admission de la conformité au principe de nécessité des peines d’un cumul de sanctions de nature différente. Certes, sous influence du juge européen, la jurisprudence constitutionnelle prend en compte, comme chacun sait, la gravité de la sanction pour déterminer sa nature depuis le 18 mars
2015
[2]
, non sans de regrettables
tâtonnements
[3]
. Mais sa jurisprudence antérieure ne laissait pas place au doute à l’égard des sanctions
« disciplinaires »
[4]
, regardées comme différentes de sanctions de nature pénale, expression qui permet d’aujourd’hui d’embrasser comme sanction de nature pénale tant les peines du Code pénal que les sanctions administratives d’une particulière gravité.
Le flou des qualifications peut cependant susciter des incertitudes dans lesquelles s’engouffrent les plaideurs, sans toutefois obtenir le résultat escompté, ainsi que le révèle le non-lieu de renvoi au Conseil constitutionnel d’une question prioritaire de constitutionnalité qui portait sur la conformité à l’article 8 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen des dispositions
du Code monétaire et financier permettant l’exercice de poursuites pénales à l’encontre de prestataires d’investissement déjà sanctionnés sur le terrain disciplinaire par l’
AMF
[5]
. Étaient en cause quatre dispositions du Code monétaire et financier dans leur rédaction issue de la loi de sécurité financière n° 2003-76 du 1er août 2003, relatives à la nécessité et aux conditions d’obtention d’un
agrément
[6]
et aux peines applicables aux personnes physiques et morales au titre de la fourniture de services d’investissement sans
agrément
[7]
.
Il n’est en effet pas douteux que la méconnaissance des exigences relatives à l’obtention d’un agrément au titre de prestations de services d’investissement est susceptible d’entraîner, outre l’application des secondes devant le juge correctionnel, le prononcé de sanctions par le régulateur déjà énoncées à l’article L. 621-15, III du Code monétaire et financier, maintes fois modifiés depuis.
Rappelant le « test » de constitutionnalité résultant désormais des décisions Cahuzac et Wildenstein du 24 juin
2016
[8]
, la chambre criminelle de la Cour de cassation s’en tient à l’absence d’identité de nature entre les sanctions prononcées par l’AMF et celles prononcées par le juge pénal. Jugeant les sanctions pécuniaires et peines d’amende « du même ordre », la Chambre criminelle retient néanmoins une différence de nature entre les deux types de sanction au motif que seul le juge pénal peut prononcer une peine d’emprisonnement à l’encontre des personnes physiques ou l’éventuelle dissolution d’une personne morale.
Ainsi, après un étrange arrêt rendu le 13 septembre 2017, la chambre criminelle poursuit dans le tracé d’un sillon dont la brutale simplicité jure avec la complexité de l’édifice résultant de l’enchevêtrement des jurisprudences constitutionnelle et européenne. Il semble qu’aux yeux de la plus haute instance répressive de l’ordre judiciaire, la nature de la sanction doive être déterminée sur la base du monopole dont dispose ou non le juge pénal pour la prononcer.
Chacun avait pourtant bien compris que le problème soulevé par la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, suivie du bout des lèvres par le Conseil constitutionnel, était autre. Si l’exclusivité du juge pénal suffisait à fonder la nature de la sanction, sans doute n’y aurait-il jamais eu lieu d’en prendre en compte la gravité.Dans son arrêt du 13 septembre
dernier
[9]
, la Chambre criminelle a pourtant sommairement jugé qu’une sanction prononcée par l’ancien Conseil des marchés financiers pouvait se cumuler avec une sanction pénale au motif qu’il ne s’agissait pas d’une juridiction pénale au sens de la réserve faite par la France à l’article 4-1 du protocole additionnel n° 7 à la CESDH, siège du principe non bis in idem. Là voilà qui, le 20 décembre suivant, s’en tient à une approche qui fait litière du test constitutionnel de gravité intrinsèque de la sanction au profit d’une motivation peu explicite qui se ramène, d’une autre manière, au même critère organique. À suivre la motivation sommaire donnée, dès lors qu’une sanction fait l’objet d’un monopole du juge pénal dans son prononcé, elle supposerait d’être différenciée à l’égard d’autres sanctions des mêmes faits qui apparaissent « fongibles » entre différentes autorités de sanction.
D’un mot, rien n’y invite : ni la jurisprudence européenne dans son interprétation constante de la matière pénale, ni la jurisprudence constitutionnelle qui, si elle n’est pas exempte de toute critique dans sa mise en oeuvre, entreprend de construire sa pratique décisionnelle en fonction d’une confrontation de la gravité respective des différentes sanctions susceptibles d’être
prononcées
[10]
.
Outre que l’arrêt est critiquable dans sa teneur, il passe sous silence ce qui eût pu être un terrain d’analyse intéressant.
L’originalité de la QPC soulevée provenait de ce qu’elle emportait une confrontation différente de celle principalement opérée jusqu’ici entre sanctions pénales et sanctions administratives. Les sanctions prononcées par l’AMF à l’égard des professionnels soumis à son contrôle au titre du respect de leurs obligations professionnelles et des règles entourant l’exercice de leur profession sont
disciplinaires
[11]
. Le disciplinaire justifie-t-il une admission plus large des situations de cumul avec des sanctions répressives d’ordre administratif ou pénal ?
En vérité, cette voie ne saurait utilement être empruntée, que l’on adopte une approche matérielle ou téléologique de la sanction. Sur un plan matériel, il est peu douteux que le raisonnement suivi par la chambre criminelle pour refuser le renvoi de la QPC est très discutable. Le montant de la sanction pécuniaire encourue à l’époque était sensiblement proche de celui de l’amende pénale. Si le juge pénal a effectivement un monopole sur la peine privative de liberté et la dissolution de la personne morale, l’autorité administrative n’en dispose pas moins également de sanctions qui lui sont propres et présentent un caractère irrémédiable, à l’instar de l’interdiction d’exercer. Dans une perspective téléologique qu’invite à adopter la jurisprudence
Engel
[12]
, le rattachement des sanctions disciplinaires à une finalité répressive est peu
douteux
[13]
. Si la responsabilité disciplinaire se distingue d’autres formes de répression à raison du lien particulier qui unit la personne sanctionnée à l’autorité de
sanction
[14]
, elle n’en reste pas moins répression, au-delà de l’examen de la seule gravité, peu discutable des sanctions encourues, hier et plus encore aujourd’hui.
La chambre criminelle a ainsi une vue bien réductrice des modalités d’appréciation de la détermination de la nature pénale d’une sanction, tant au regard de la jurisprudence interne comme internationale.
Certes, sa position est mal commode, à cheval entre la nécessité de réaliser un contrôle de conventionnalité et celle de mesurer le sérieux des questions posées au Conseil constitutionnel sur le terrain du contrôle de constitutionnalité.
Mais ici, la chambre criminelle s’en tient à une
motivation qui dénote de sa part une volonté de refermer la boîte de Pandore ouverte par la Cour de Strasbourg et finalement suivie par le Conseil constitutionnel dans une certaine mesure. Tel n’est cependant pas son rôle.
À l’évidence, la détermination constitutionnelle de la nature pénale de la sanction ne vaut plus une immunité absolue aux situations de cumul entre sanctions disciplinaires et autres sanctions répressives. Il y a là une conséquence incidente des évolutions de la jurisprudence constitutionnelle, une jurisprudence dont on peut attendre qu’elle se précise, pour peu que la Cour de cassation lui en donne l’occasion. Tel est précisément le rôle de filtre qui lui revient et auquel il eût sans doute été préférable qu’elle se tint. Le devenir des sanctions disciplinaires présentant une certaine gravité est assurément une question sérieuse, tout spécialement
en droit financier.
1
Décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989, Loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier : Pouvoirs n° 52, janvier 1990, p. 189, P. Avril et J. Gicquel ; RFDA, 1989, p. 671, B. Genevois.
2
Cons. const., décision n° 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC du 18 mars 2015, M. John L. et al. [Cumul des poursuites pour délit d’initié et des poursuites pour manquement d’inité] : parmi de très nombreuses notes et analyses, Revue de Droit administratif n° 7, juillet 2015, p. 19, P. Idoux ; JCP G, 30 mars 2015, n° 13, 609-613, J.-H. Robert.
3
Cons. const., décision n° 2015-513/514/526 QPC du 14 janvier 2016, « M. Alain D. et al. [Cumul des poursuites pénales pour délit d’initié avec des poursuites devant la Commission des sanctions de l’AMF pour manquement d’initié - II], Tombeau de ne bis in idem », D. 2016, p. 931, O. Décima.
4
Cons. const., décision n° 2012-289 QPC du 17 janvier 2013, M. Laurent D. [Discipline des médecins] ; Cons. const., décision n° 2014-423 QPC du 24 octobre 2014, M. Stéphane R. et al. [Cour de discipline budgétaire et financière], spéc. cons. 35 : « Le principe de la nécessité des peines ne fait pas obstacle à ce que les mêmes faits commis par une même personne puissent faire l’objet de poursuites différentes aux fins de sanctions de nature disciplinaire ou pénale en application de corps de règles distincts devant leurs propres ordres de juridictions. »
5
Sur les sanctions disciplinaires prononcées par l’AMF, Th. Bonneau et F. Drummond, Droit des marchés financiers, Economica, 3e éd., 2010 : n° 294, p. 408 ; n° 294-3, p. 414 ; n° 294-6, p. 417 ; adde, Th. Bonneau et al., Droit financier, LGDJ, 2017, n° 172 et s., p. 124.
6
Art. L. 532-1 et L. 532-3.
7
Art. L. 573-1 et L. 573-7.
8
Chacun se souviendra que dans son revirement masqué du 18 mars 2015, le Conseil constitutionnel avait fondé la violation du principe de nécessité et de proportionnalité des peines sur la réunion de quatre critères tenant à l’identité des faits répréhensibles, l’identité des intérêts protégés, l’identité de nature de la sanction résultant de sa gravité et la juridiction de recours compétente, ce dernier critère ayant précisément été abandonné depuis, sans doute là encore sous l’influence de la jurisprudence européenne avec l’arrêt Kapetanios (CEDH 30 avr. 2015, req. n° 3453/12), par les décisions n° 2016-546 QPC du 24 juin 2016, M. Jérôme C. [Pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale] et n° 2016- 545 QPC du 24 juin 2016 – M. Alec W. et al. [Pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale], qui ne font plus référence qu’à l’appartenance des différentes sanctions à des « corps de règles distincts » (cons. 8 des décisions).
9
Pourvoi n° 15-84.823.
10
Cons. const., décision n° 2015-513/514/526 QPC du 14 janvier 2016, préc.
11
Th. Bonneau et F. Drummond, op. cit., n° 293, p. 405, énonçant au sujet du double pouvoir de sanction administrative et disciplinaire dévolu au régulateur que « ces pouvoirs sont de nature différente. Alors que les sanctions administratives relèvent d’un ordre public général et ont pour objet d’assurer l’intégrité du marché et la protection des investisseurs, les sanctions disciplinaires se situent dans le cadre d’un ordre juridique particulier : il s’agit d’assurer la discipline dans une catégorie professionnelle donnée, au besoin par l’exclusion des intéressés de ladite catégorie. »
12
CEDH 8 juin 1976, req. n° 5100/71, § 82.
13
Au sujet du régime disciplinaire des fonctionnaires et agents publics, R. Chapus, Droit administratif général – t. 2, Montchrestien, 14e éd., 2000, n° 377, p. 321 énonçant que le régime disciplinaire « a pour objet d’assurer la répression des fautes commises par les fonctionnaires et autres agents publics, quand ces fautes ont un caractère professionnel » ; en ce sens, l’intitulé éloquent de l’article de J.-L. Corail, « Administration et sanction. Réflexion sur le fondement du pouvoir administratif de répression », in Mél. René Chapus, Montchrestien, 1992, p. 103.
14
V. J.-M. Auby, « Les sanctions administratives et disciplinaires applicables aux usagers volontaires des services publics », in Mél. Jean Brethe de la Gressaye, Ed. Bière, 1967, p. 78 ; adde, J.-L. Corail, art. préc., p. 105.
