La Commission des sanctions de l’AMF n’a pas tardé à invoquer le bénéfice de la position du Conseil d’État qui, dans un arrêt du
11 décembre 2015
[1]
, a jugé que le législateur avait entendu conférer aux contrôleurs les mêmes pouvoirs d’inspection sur pièces et sur place qu’aux enquêteurs, alors même que l’art. L. 621-10, dans sa version antérieure à la loi du 26 juillet 2013, ne visait que ces derniers. Le Conseil d’État faisant lui-même sien le raisonnement tenu par l’AMF dans une décision
antérieure
[2]
, malgré une ordonnance de référé qui avait jugé qu’il y avait « un doute sérieux quant à la légalité des sanctions
litigieuses
[3]
», avait décidé qu’« alors même qu’il ne mentionne que les enquêteurs, l’art. L. 621-10 du code définit les pouvoirs conférés aux contrôleurs, comme aux enquêteurs, pour l’exercice des contrôles et enquêtes de l’Autorité des marchés financiers mentionnés à l’art. L. 621-9 », cela pour la version antérieure à la loi du 26 juillet 2013.
Dans la présente affaire, l’AMF reprend la même argumentation, qui pourtant est loin d’être convaincante. Comme la Haute juridiction, elle fait appel à quelques textes, qui, à l’époque, visaient indifféremment contrôles et enquêtes (art. L. 621-9 et L. 621- 9-3), et suggère que les deux types d’investigation auraient donc été traités sur un pied d’égalité, et y voit une preuve supplémentaire dans l’intitulé de la sous-section dans laquelle ils sont insérés : « Contrôles et enquêtes ». Elle invoque aussi le Règlement général de l’AMF de l’époque, qui accordait aux contrôleurs les mêmes pouvoirs de « contrôles sur pièces et sur place dans les locaux à usage professionnel » qu’aux enquêteurs, et le fait que l’art. 47 de la loi du 1er août 2003 avait décidé que « Les règlements de la Commission des opérations de bourse et le Règlement général du Conseil des marchés financiers demeurent applicables ».
On a déjà eu l’occasion de dire pourquoi ces arguments étaient peu
convaincants
[4]
; dès lors, on se contentera de les résumer. Le maintien en vigueur des règlements de la COB et du Règlement général du CMF par l’art. 47 de la loi de fusion du 1er août 2003 est de peu de poids. Le législateur n’a pas, à cette occasion, validé les textes des anciennes autorités ; il s’est contenté de les maintenir en l’état pour éviter une rupture de continuité, donc avec leurs vices éventuels. Or, le fondement législatif du Règlement général du CMF était lui-même plus qu’incertain ; il résidait dans l’art. 7 de la loi du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières, qui était étranger à ce point précis. Quant à l’argument tiré de l’intitulé de la sous-section dans laquelle s’insère l’art. L. 621-10, il est de peu de portée, tant il est vrai que l’intitulé d’une partie, d’un livre, d’un chapitre, d’une section ou d’une sous-section n’a jamais eu de valeur positive ; il s’agit d’une simple annonce. C’est d’autant plus vrai que les textes qu’il chapeautait à l’époque faisaient, quant à eux, la différence et comportaient des distinctions suivant qu’il s’agissait de contrôles ou d’enquêtes et prenaient soin de distribuer les missions et les pouvoirs en en tenant compte. Quant aux travaux préparatoires de la loi du 1er août 2003, ils semblent bien muets sur ce point.
Surtout, tout cela est démenti par la loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, dont l’art. 36 a modifié l’art. L. 621-10 pour que les pouvoirs des enquêteurs soient, enfin, expressément étendus aux contrôleurs. Dans l’Exposé des motifs du projet de loi, le Gouvernement indiquait : « Les modifications proposées ont pour objet : d’intégrer les contrôleurs à l’ensemble du régime d’audition des enquêtes afin de renforcer la sécurité juridique des contrôles, et d’aligner le droit de communication des contrôles sur celui des enquêtes […] ; il est ainsi proposé d’étendre le droit de communication générale prévu par l’art. L. 621-10 du Code monétaire et financier applicable aux seuls enquêteurs aux contrôleurs et d’encadrer au sein des articles le prévoyant le recueil des explications des personnes auditionnées », ce que confirmaient les rapports à l’Assemblée Nationale et au
Sénat
[5]
. Dès lors, la motivation des décisions de l’AMF et du Conseil d’État ressemble plutôt à un sauvetage.
La chronique Droit financier et boursier est assurée Anne-Claire Rouaud, Frida Mekoui, Jean-Jacques Daigre et Jérôme Chacornac.
1
CE 11 décembre 2015, n° 389096 : Banque et Droit n° 165, janvier-février 2016, p. 48, note J.-J. Daigre.
2
AMF, Décision de sanction, 17 mars 2015, SAN-2015-06 : Banque et Droit n° 161, maijuin 2015, p. 32, note J.-J. Daigre ; RDBF mai-juin 2015, comm. 108, note P. Pailler ; BJB septembre 2015, p. 369, note J.P. Pons-Henry.
3
CE, ordonnance du 17 avril 2015, n° 389093 : Banque et Droit n° 162, p. 30, note J.-J. Daigre.
4
Note J.-J. Daigre : Banque et Droit n° 165, janvier-février 2016, p. 48.
5
Rapport n° 707 de Mme Karine Berger et Rapport n° 422 de M. RichardYung.
