Nous sommes confrontés à l’existence de deux exigences de premier rang, mais dont la défense peut être à l’origine de tensions, voire de contradictions :
– la première de ces exigences est celle de la souveraineté en matière bancaire et financière ;
– la seconde de ces exigences est celle de la coopération internationale pour prévenir ou traiter les accidents bancaires et financiers, susceptibles de provoquer des chocs économiques.
Les acteurs bancaires et financiers sont des instruments de souveraineté nationale. Ce sont eux qui irriguent le développement économique sans lequel il n’y a pas de véritable indépendance et souveraineté. Cela est particulièrement vrai en France où les banques assurent plus de 50 % du financement des entreprises et où le secteur bancaire et financier constitue l’un des principaux pourvoyeurs d’emploi et de présence territoriale.
Cette situation justifie de concevoir la surveillance bancaire et financière comme l’un des attributs normaux de la souveraineté. Pour autant, il apparaît sans cesse de manière plus évidente que les réponses nationales ne sont plus suffisantes ni adaptées aux situations de déséquilibre bancaire et financier.
Cette insuffisance d’une approche seulement nationale de la surveillance bancaire et financière est fondamentalement liée à l’interpénétration croissante, et aujourd’hui extrême, des circuits bancaires, qui est à l’origine de risques de répercussions transnationales en cas de difficultés propres à un établissement particulier.
Il en résulte une exigence d’harmonisation des régulations nationales, d’abord pour s’assurer qu’un cadre suffisamment protecteur existe dans tous les États, et ensuite pour éviter les situations de « dumping réglementaire » qui présenteraient l’inconvénient de fausser la concurrence entre banques et de faire courir à l’ensemble de la communauté bancaire et financière, des risques liés à la défaillance éventuelle de tel ou tel acteur.
L’exigence de traitement multilatéral des sujets bancaires et financiers implique également la mise en place de mécanismes de solidarité afin de s’assurer que les situations particulières propres au système bancaire d’un pays donné puissent être efficacement traitées.
Ces différentes exigences sont évidemment autant d’atteintes au principe de souveraineté de la régulation bancaire et financière.
Et pourtant, le principe de coopération internationale peut être à l’origine de dysfonctionnements qui créent des tensions et une difficile conciliation avec l’exigence de préservation d’une souveraineté nationale suffisante en matière bancaire et financière.
Ces tensions sont de plusieurs ordres. Elles peuvent s’exprimer d’abord en termes de conciliation entre harmonisation et prise en compte des spécificités nationales, ensuite en termes de conciliation entre coopération internationale et équité concurrentielle, et enfin en termes de conciliation entre mise en œuvre des mécanismes de résolution et préservation des instruments nationaux.
Harmonisation et prise en compte des spécificités nationales
Les mécanismes de surveillance et de résolution, en particulier en Europe, reposent sur une harmonisation poussée des cadres réglementaires.
Cette harmonisation repose d’abord sur la fixation d’un cadre commun en matière d’exigences prudentielles de base, via une réglementation européenne commune (Règlement CRR[1]). Elle repose ensuite sur un cadre commun de coopération dans la mise en œuvre des mécanismes de surveillance dans lequel le dernier mot appartient à l’échelon européen, en particulier pour ce qui concerne la supervision des établissements les plus importants (Règlement MSU[2]). Elle repose enfin sur des règles et procédures communes en matière de résolution des établissements en difficulté (Règlement MRU[3]).
Cette architecture prudentielle très complète a été considérablement renforcée et sophistiquée après la crise de 2008-2009. Pour autant, ce renforcement, qui a conduit à une forte harmonisation transnationale des règles, appréhende difficilement les spécificités réglementaires, économiques et culturelles nationales.
Un bon exemple de ces difficultés est celui de la prise en compte des fonds d’épargne, notamment le Livret A, dans le calcul par la BCE du ratio de levier au niveau de chaque établissement bancaire. Alors que près de 50 % des encours collectés ne font que transiter par les bilans des banques, la BCE a tenté d’imposer la prise en compte de l’intégralité de ces encours dans le calcul du ratio de levier des banques françaises, pénalisant ainsi fortement ces dernières.
Il a fallu l’intervention de la Cour européenne de justice pour que la BCE soit contrainte de renoncer à ses exigences[4].
Mais pour un cas dans lequel les particularismes nationaux ont bien été pris en compte, combien en est-il qui restent en l’état, au détriment de l’efficacité du système global ?
Coopération internationale et équité concurrentielle
La seconde zone de tension entre coopération et souveraineté concerne la bonne prise en compte de l’équité concurrentielle. L’un des exemples les plus frappants est celui des contributions des banques européennes au fonds de résolution unique (FRU).
Bien entendu, les textes qui instaurent ce fonds posent les principes de l’homogénéité des règles et de l’équité concurrentielle. Mais la réalité est malheureusement tout autre.
Comment justifier que les banques françaises qui, ensemble, représentent à peine 20 % des dépôts bancaires en Europe, doivent à elles seules assurer plus de 30 % des contributions au FRU ?
C’est que le critère du volume des dépôts n’est pas adapté lorsque l’on sait qu’en France, une bonne partie des liquidités est placée en assurance vie et en livrets d’épargne et non en compte courant.
C’est aussi que d’autres pays ont été plus habiles pour négocier des dérogations. L’Allemagne, qui a obtenu que les Institutional Protection Scheme soient pris en compte dans le calcul des contributions, a ainsi réussi à faire en sorte plus de 40 % de ses banques bénéficient de réductions de leurs contributions de base de plus de 5 %.
Dans un marché bancaire unifié, ces différences de traitement sont de nature à fausser la concurrence, de manière difficilement justifiable.
Mise en œuvre des mécanismes de résolution et préservation des instruments nationaux
Enfin, des tensions peuvent se faire sentir au stade de la mise en œuvre des mécanismes de résolution bancaire.
Le mécanisme de résolution unique (MRU) est destiné à la fois à préserver la stabilité du système bancaire et financier européen en cas de défaillance d’un établissement, et à responsabiliser les acteurs privés, notamment les créanciers et les actionnaires.
Mais la mise en œuvre de ces mécanismes peut venir heurter les priorités politiques nationales, et au premier chef la préservation des outils bancaires domestiques.
Ces tensions ont été extrêmes lors de la crise de 2008-2009. Tous les États européens ont alors cherché à sauver leurs banques. Il s’agissait bien sûr d’éviter le risque de défaillance en chaîne. Mais aussi de préserver des outils de financement de l’économie, voire d’indépendance nationale.
Aujourd’hui, la possibilité pour un État de venir au secours d’une banque est beaucoup plus encadrée. La directive BRRD[5] et les règles sur les aides d’État[6] ne laissent ouverts que deux grands cas de figure :
– d’abord, celui d’une recapitalisation préventive lorsqu’une banque, dont la solvabilité est avérée, doit être renflouée du fait de circonstances exceptionnelles ;
– ensuite, celui d’une résolution ordonnée lorsqu’une faillite de la banque est jugée inévitable.
Mais le risque que ce beau jardin à la française soit piétiné le jour où une nouvelle crise de grande ampleur surviendra, ne doit pas être sous-estimé. Les États sont attachés à la coopération internationale, bien entendu. Mais lorsque le danger est imminent et massif, les réflexes de souveraineté reprennent volontiers le dessus.
Il reste que la dernière crise a provoqué une bascule. Alors que la coopération internationale semblait devoir toujours s’effacer devant la souveraineté, la hiérarchie des valeurs semble maintenant s’être inversée.
Mais pour que la coopération internationale soit acceptée y compris en temps de crise, il faut que les régulateurs internationaux se mettent aussi à l’écoute des États. Qu’ils acceptent de tenir compte de leurs particularités. Et aussi qu’ils fassent prévaloir une logique économique dans la mise en œuvre de leurs actions plutôt que se réfugier derrière leurs prérogatives procédurales.
Alors, une fois ces exigences prises en compte, une bonne conciliation pourra s’opérer entre souveraineté et coopération internationale, au plus grand bénéfice des acteurs du secteur bancaire et financier, mais surtout de l’économie dans son ensemble. n
[1] Règlement (UE) n ° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement.
[2] Règlement (UE) n ° 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit.
[3] Règlement (UE) n ° 806/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 juillet 2014 établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique.
[4] NDLR: Trib. UE, 13 juill. 2018, aff. T-733/16, Banque Postale c/ BCE; T-745/16, BPCE c/ BCE ; T-751/16, Confédération nationale du Crédit mutuel c/ BCE ; T-757/16, Société Générale c/ BCE ; T-758/16, Crédit Agricole c/ BCE et T-768/16, BNP Paribas c/ BCE.
[5] NDLR: Dir. 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (JOUE L 173 du 12 juin 2014, p. 190).
[6] NDLR: Cf. supra, l’intervention de Mme Velentza.
