0n sait l’importance de la notification des griefs, étape charnière entre l’enquête et la procédure de sanction, qui cristallise, au moins dans une certaine mesure, le périmètre de celle-ci – en indiquant « les principaux agissements reprochés à la personne mise en cause ainsi que la nature des obligations méconnues, afin de lui permettre de se défendre en présentant ses observations » [1] – et à compter de laquelle les droits de la défense, et notamment le principe du contradictoire, s’appliquent pleinement.
Dans deux affaires d’opérations d’initiés aux multiples ramifications procédurales (contestation des visites domiciliaires et des saisies, dans l’une [2] ; demandes de sursis à exécution et contestation des notifications de griefs, dans les deux), qui ont entre-temps débouché sur des décisions de sanction [3] , la Haute juridiction a tranché une question d’ordre procédural, par des arrêts du 16 décembre 2020 [4] et du 14 avril 2021 [5] .
Dans la première affaire, l’une des sociétés mises en cause avait saisi en vain le président de l’AMF d’un recours gracieux tendant au retrait de l’un des griefs qui lui avaient été notifiés. Après avoir tenté d’obtenir l’annulation de cette décision implicite de rejet auprès du Conseil d’État, qui s’est déclaré incompétent dès lors que la société requérante n’était pas au nombre des personnes et entités mentionnées au II de l’article L. 621-9 du Code monétaire et financier [6] , cette société a saisi la cour d’appel de Paris de la même demande, qui a été déclarée irrecevable [7] . Dans la seconde affaire, l’une des sociétés mises en cause avait formé devant la cour d’appel de Paris un recours en annulation de la décision de l’AMF de notifier des griefs (la notification elle-même ayant été effectuée quelques mois plus tard) et une demande de sursis à l’exécution de cette décision, demandes qui furent rejetées comme irrecevables [8] .
La Cour de cassation rejette les pourvois formés dans les deux affaires, énonçant, dans l’arrêt du 16 décembre 2020, que : « Le propre d’une notification de griefs est de formuler une accusation afin de mettre les personnes concernées en mesure de se défendre. C’est donc à bon droit qu’ayant rappelé que, conformément à l’article L. 621-15 du code monétaire et financier, la notification des griefs ouvre la phase contradictoire de la procédure de sanction, qui se poursuit le cas échéant jusqu’à la décision rendue par la commission des sanctions sur le bien-fondé de cette accusation, décision elle-même susceptible du recours prévu à l’article L. 621-30 du même code, la cour d’appel, qui n’a pas méconnu le sens et la portée de l’article L. 621-14-1 du même code […] en a déduit que cet acte ne pouvait faire l’objet d’un recours autonome devant elle. » Cette solution est confirmée et complétée par celle de l’arrêt du 14 avril 2021 : « La décision du collège de l’AMF de notifier des griefs dans le cadre d’une procédure de sanction administrative ne pouvant faire l’objet du recours prévu à l’article L. 621-30 du code monétaire et financier de manière autonome et distincte du recours ouvert contre la décision de sanction prise, le cas échéant, par la commission des sanctions de cette autorité, c’est à bon droit et sans méconnaître l’étendue de ses pouvoirs que le premier président, après avoir rappelé cette règle, a déclaré irrecevable la requête en sursis à exécution de la décision litigieuse. »
Ni la notification des griefs, ni la décision de procéder à cette notification, ne sont donc susceptibles d’un recours autonome. La solution, qui n’est pas tout à fait inédite [9] , doit être approuvée au regard des textes : contrairement à ce que soutenait l’une des requérantes, on ne peut inférer des dispositions de l’article L. 621-14-1 du Code monétaire et financier, qui est relatif à la composition administrative et prévoit que les décisions prises par le collège et par la Commission des sanctions dans le cadre de cette procédure négociée sont susceptibles de recours, que la notification des griefs le serait également.
Elle est par ailleurs cohérente avec les solutions retenues en droit administratif et européen. Le Conseil d’État considère ainsi que les actes préparatoires, tels ceux qui constituent le premier acte d’une procédure de sanction, ainsi que les décisions de refus implicite de retrait d’un acte préparatoire, ne peuvent en tant que tels faire l’objet d’un recours, mais seulement être contestés à l’occasion du recours exercé contre la décision finale [10] . En droit de l’Union européenne également, les actes préliminaires ou préparatoires ne sont en principe pas attaquables, leur légalité pouvant uniquement être critiquée à l’occasion du recours formé contre l’acte définitif. Cela vaut notamment pour la communication des griefs par la Commission européenne en matière de concurrence [11] . Peu importe à cet égard, contrairement à ce que faisait valoir l’une des requérantes, que l’acte préparatoire émane d’un organe distinct de celui qui prendra la décision définitive. En atteste le cas « extrême » des procédures décisionnelles complexes, où l’acte préparatoire est pris par une autorité et la décision définitive par une autre [12] .
La solution est cohérente également avec la jurisprudence qui retient que la notification de griefs, qui a pour objet d’énoncer l’accusation portée contre la personne mise en cause afin de provoquer ses moyens de défense et d’ouvrir la phase contradictoire de l’instruction, ne peut en elle-même constituer une atteinte à la présomption d’innocence, puisque, n’emportant ni déclaration de culpabilité, ni préjugement de la décision à intervenir, elle a au contraire pour finalité d’indiquer les faits dont il incombera à l’autorité de poursuite de rapporter la preuve [13] .
En d’autres termes, rien ne dit que la procédure de sanction, initiée avec la notification des griefs, aboutira effectivement au prononcé d’une sanction ; et dans ce cas, un recours juridictionnel pourra être exercé contre la décision de la Commission des sanctions, à l’occasion duquel la décision de notifier les griefs ou la notification des griefs elle-même pourront être critiquées. Si les critiques dirigées contre la décision de notifier peuvent se heurter au principe de l’opportunité des poursuites [14] , des irrégularités entachant l’acte de notification pourront ainsi être soulevées devant la Commission des sanctions ou à l’occasion du recours exercé contre celle-ci. Comme l’a relevé la cour d’appel de Paris, d’une part, la Commission des sanctions peut considérer que tout ou partie des griefs notifiés ne sont pas établis ; d’autre part, étant saisie tant de la régularité de la procédure que du bien-fondé des accusations, elle peut tirer les conséquences d’une éventuelle irrégularité en n’entrant pas, le cas échéant, en voie de condamnation ; enfin, la régularité de la notification de griefs peut être contestée à l’occasion du recours exercé contre la décision de la Commission des sanctions, de sorte que son destinataire n’est pas privé de tout accès au juge [15] . À cet égard, ce qui vaut pour la notification des griefs vaut aussi pour la décision du collège de notifier : « À l’instar de la notification des griefs qui la formalise, la décision de notification des griefs constitue un acte préparatoire, qui se borne à marquer une étape intermédiaire dans le processus décisionnel et qui n’a pas d’autre effet que de rendre possible le prononcé d’une décision de sanction, sans y aboutir nécessairement » [16] .
Si l’influence des droits fondamentaux confère à certains égards une « coloration pénale » à la procédure de sanction [17] , celle-ci n’en demeure pas moins de nature administrative, et il est cohérent de l’aligner sur ces solutions plutôt que sur la procédure pénale (où la personne mise en examen peut demander l’annulation de la mise en examen [18] ). Cette solution, outre qu’elle évite les recours dilatoires, permet d’apprécier la procédure dans son ensemble et d’éviter une anticipation des débats au fond [19] . n
AMF – Procédure de sanction – Notification des griefs – Recours juridictionnel (non) – Droit d’accès au juge.
[1] . CE 19 juillet 2017, n° 397990.
[2] . Cf. Cass. com. 14 oct. 2020, n° 18-17.174, P et n° 18-15.840, P ; A.-C. Rouaud, « Pouvoirs des enquêteurs de l’AMF : la Cour de cassation précise le régime des visites domiciliaires », Banque & Droit n° 195, janv.-févr. 2021, p. 38.
[3] . AMF, Com. sanct., 17 avril 2019, SAN-2019-04, Stés Montaigne Fashion Group, Jekiti Mar Capital, Financière du Phoenix, SCI Plainville, et MM. A. et B. ; Banque & Droit n° 186, juill.-août 2019, p. 40, P. Barban ; BJB juill. 2019, n° 118j9, p. 12, J.-Ph. Pons-Henry et A. Terrade. Un pourvoi a été formé contre l’arrêt confirmatif rendu par la cour d’appel de Paris (CA Paris, pôle 5, ch. 7, 17 sept. 2020, n° 19/11033).
AMF, Com. sanct., 28 avril 2021, SAN-2021-06, Stés Diana Holding, DF Holding, Compagnie Financière Européenne de Prises de Participation et al.
[4] . Cass. com. 16 décembre 2020, n° 19-21.091, P+B ; Droit des sociétés n° 3, mars 2021, comm. 37, O. de Bailliencourt.
[5] . Cass. com. 14 avril 2021, n° 20-12.599.
[6] . CE 19 déc. 2018, n° 419780.
[7] . CA Paris, pôle 5, ch. 7, 20 juin 2019, n° 19/00472 ; BJB juill. 2019, n° 118k2, p. 16, B. Legris et P. Choquet.
[8] . CA Paris, pôle 5, ch. 15, ord. 11 déc. 2019, n° 19/19116 et CA Paris, pôle 5, ch. 7, 9 juill. 2020, n° 19/19061 ; BJB nov. 2020, n° 119j2, p. 13, M. Galland.
[9] . Voir déjà, à propos de la COB : CA Paris 18 nov. 1999, n° 99/11980, BJB mai 2000, n° JBB-2000-053, p. 254, A. Pietrancosta.
[10] . Cf. par exemple CE 7 nov. 2005, n° 271982 et 203591 ; CE 9 nov. 2015, n° 375322 ; CE 9 juill. 2003, n° 248828, Sté Générale de Brasserie (SOGEBRA); CE 5 déc. 2001, n° 203591. La notification des griefs ne fait pas partie des décisions de l’Autorité de la concurrence susceptibles de faire l’objet d’un recours visées aux articles L. 464-7 et L. 464-8 du Code de commerce.
[11] . CJCE 11 nov. 1981, aff. 60/81, IBM c/ Comm., pts 20 et 21.
[12] . Pour un cas dans lequel l’acte préparatoire est pris par une autorité nationale et la décision définitive par un organisme de l’Union, cf. CJUE 19 décembre 2018, aff. C-219/17, S. Berlusconi & Fininvest ; RISF n° 1, 2019, p. 64, A.-C. Rouaud.
[13] . CA Paris 25 juin 2008, n° 07/16197 ; AMF, Com. sanct., 18 déc. 2017, SAN-2017-12.
[14] . CA Paris 31 mars 2016, n° 15/12351 ; CA Paris 23 février 2017, n° 16/06403.
[15] . CA Paris, pôle 5, ch. 7, 20 juin 2019, préc., spéc. § 10 et 25. Adde CA Paris, pôle 5, ch. 15, ord. 11 déc. 2019, préc.
[16] . CA Paris, pôle 5, ch. 7, 9 juill. 2020, préc., § 21.
[17] . Formule empruntée à B. Legris et P. Choquet, note préc.
[18] . Art. 173 et s. et art. 80-1-1, C. proc. pén.
[19] . En ce sens, cf. CJCE 11 nov. 1981, préc., pt 20.
