À ceux qui considèrent que le droit des conflits internationaux de lois ou de juridictions formerait la plus compliquée des disciplines juridiques, il est facile de répondre qu’avec ses réalisations récentes, telle la résolution des établissements de crédit dont il sera ici question, le droit bancaire européen pourrait aisément accéder à la première place du palmarès de la complexité juridique[1].
L’expertise en matière d’articulation des droits et des procédures nationales appartenait sans conteste, autrefois, aux connaisseurs du droit international privé. Le facteur de renouvellement est double, et il est particulièrement saillant dans l’Union européenne. D’une part, le fédéralisme régional offre aujourd’hui, par souci d’efficacité, des articulations verticales des droits et des procédures nationales. Ces articulations permettent une coopération horizontale plus automatique entre autorités nationales concernées, dépouillée de l’esprit traditionnel de relativité des solutions qui anime le droit international privé. D’autre part, les coordinations sectorielles en droit des affaires passent par l’interposition d’un pouvoir administratif de décision[2]. C’est l’irruption du droit public, ou plutôt l’accentuation de son emprise et celle des « conflits d’autorités »[3] qui en résultent, qui oblige en matière internationale à renouveler les méthodes d’articulation des droits nationaux[4].
L’objet initial de mon intervention était d’effectuer, à partir du cas des défaillances de groupes bancaires internationaux[5], la comparaison des schémas de coopération administrative ou judiciaire, suivant que l’on se place dans un cas de restructuration urgente dans l’intérêt systémique (résolution) ou que le traitement de la défaillance est abandonné aux procédures ordinaires d’insolvabilité (liquidation judiciaire notamment). Faute de temps, et compte tenu de la complexité de ce qui est à l’œuvre en matière de résolution bancaire, je vais me limiter à l’examen de ce dernier cas, suivant les régimes mis en place par la directive BRRD et le règlement MRU[6]. Le droit de l’Union offre actuellement, en matière de résolution bancaire, deux schémas d’articulation des procédures et des droits nationaux.
Le premier schéma, applicable dans l’Union européenne dans ses plus larges dimensions, est parfois décrit au moyen de l’adjectif « décentralisé » : le droit de l’Union préfigure une articulation des compétences étatiques concurrentes, mais il laisse les autorités nationales mettre en œuvre cette articulation en principe librement, sur un mode concerté (« décision commune »). Dans ce schéma, et pour surmonter les blocages dans les relations horizontales entre autorités nationales, un arbitre impartial est tout de même mis à disposition des États membres (l’Autorité bancaire européenne – ABE). Ce tiers départiteur est en capacité d’indiquer les solutions communes idéales et, plus rarement, de les imposer. L’autre schéma (celui du Comité de résolution unique – CRU), est celui d’une articulation centralisée des droits et procédures nationales. Il s’applique dans l’espace restreint de la zone Euro[7] et consiste en l’institution d’un organisme fédéral, abritant la coopération entre autorités des États membres et garantissant la cohérence des solutions à travers les frontières des États. Un règlement, et non une directive, institue ce mécanisme centralisé ; et pour cause : il dote de règles immédiatement applicables l’organisme personnifié européen en charge de l’action commune et permet à celui-ci d’entrer parfois directement en contact avec les entités privées concernées par la résolution.
Comme on le verra, une différence de degré plutôt que de nature oppose ces deux schémas qui, tous les deux, portent le signe distinctif du fédéralisme : il s’agit de solutions juridiques supranationales, supposant l’intervention d’institutions supranationales dans l’Espace interétatique européen.
I. Traits communs observables dans les divers régimes européens
Tout régime d’insolvabilité internationale part en principe du niveau juridique premier qu’est la personne morale. Ceci n’interdit pas de considérer le niveau d’aval (celui de la succursale ou de l’établissement) et, parfois, celui d’amont (le groupe de sociétés) lorsque l’entreprise unitaire est structurée moyennant le recours à une diversité de personnes morales. Avant d’envisager le groupe, restons un instant rivés sur la personne morale isolément considérée, et sur ses démembrements à l’étranger en forme d’établissements secondaires non personnifiés.
1. Le couple compétence/reconnaissance à l’intérieur de l’espace régional
Le premier trait commun observable, dans tous les cas où l’Union européenne est intervenue en matière d’insolvabilité bancaire internationale, est celui de la restriction de la compétence internationale, s’accompagnant d’une reconnaissance corrélative dans les États membres privés de la compétence décisionnelle. On peut parler d’un couple « compétence/reconnaissance », assez classique en matière internationale et décisif des articulations réalisées (compétence restreinte à un État ou un petit nombre d’États, couvrant la décision administrative et les voies de recours juridictionnelles ; reconnaissance dans tous les autres États concernés et voués à la passivité).
Telle était déjà l’œuvre – radicale – de la directive 2001/24 du 4 avril 2001 sur l’insolvabilité bancaire, qui demeure la toile de fond du paquet bancaire européen ayant abouti à la BRRD et au MRU[8]. S’agissant de la défaillance d’un établissement bancaire ayant son siège à l’intérieur de l’Union, la directive fondatrice de 2001 prévoit notoirement que seules les autorités de l’État membre d’origine peuvent prendre des mesures administratives ou judiciaire d’assainissement, y compris pour les succursales établies dans d’autres États membres (la compétence est dite « exclusive »[9]). Corrélativement, tous les autres États membres doivent reconnaître la mesure sans possibilité d’y faire échec (reconnaissance automatique, sans frein apparent tiré de l’ordre public). C’est faire jouer de manière particulièrement nette le principe traditionnel d’unicité et d’universalité de la procédure d’insolvabilité ; un principe qui n’a pas d’application véritable hors des régimes conventionnels ou fédératifs régionaux et qui, s’agissant des banques établies dans des pays tiers, n’est pas appliqué avec réciprocité[10] puisque les succursales d’établissements de crédits de pays tiers peuvent, en Europe, faire l’objet de mesures territoriales dans chaque État membre de localisation[11].
Dans la ramification anglaise de l’affaire Banco Espirito Santo, première application contentieuse du régime de la résolution dans un contexte transfrontalier, c’est bien l’invocation de la directive de 2001, demeurant applicable en arrière-plan, qui permit finalement aux juges anglais de surmonter les ambiguïtés inhérentes à la reconnaissance automatique des mesures de résolution suivant l’art. 66 de la directive BRRD[12]. Selon la Cour suprême du Royaume-Uni, en cas d’insolvabilité d’un établissement de crédit de l’Union, le droit européen exige de tout État membre autre que celui du siège qu’il adopte le point de vue juridique concret en vigueur dans l’État membre du siège. Cet alignement automatique des points de vue nationaux passe par une reconnaissance étendue, non seulement des décisions administratives formelles emportant restructuration de l’établissement, mais aussi de toute décision interprétative ultérieure. À cet égard, les diverses règles de la directive BRRD, prévoyant des mécanismes de reconnaissance spécialisée de mesures administratives de résolution[13], ne sont que des réplications, en réduction, du principe général de reconnaissance automatique qui figure dans la directive de 2001 ; elles doivent s’interpréter à la lumière de celui-ci.
On le voit, l’apport d’un régime supranational unifié est d’accroître la cohérence des points de vue nationaux à l’intérieur de l’espace régional. Qui veut examiner, par contrepoint, l’état des solutions internationales à défaut de pouvoir appliquer pareil régime se remémorera les faillites du siècle passé, notamment le cas BCCI où chaque pays de localisation d’une succursale (dont notoirement la France) pouvait, d’après ses règles propres de compétence judiciaire internationale et de droit international privé, s’octroyer unilatéralement une compétence mondiale en dépit d’une présence seulement partielle du débiteur insolvable sur le territoire ; le tout, sans coordination programmée avec le point de vue concurrent des autres pays concernés.
La directive de 2001 et la directive BRRD ordonnent les rapports entre États membres de l’Union en désignant de façon stricte les États autorisés à agir et en façonnant aussi, par contrepoint, l’attitude attendue des États condamnés à la passivité. La centralisation au pays d’origine des procédures de quelque nature qu’elles soient procède, pour les établissements de crédit, de la liaison faite avec les règles présidant à l’octroi de l’agrément et à l’organisation hiérarchisée de la surveillance prudentielle (compétence panoramique et prioritaire de l’État membre ayant conféré l’agrément ; compétence complémentaire des autres États membres quant aux succursales admises à exercer sur leur territoire).
2. Singularité des groupes bancaires internationaux
Les groupes transnationaux posent une difficulté particulière en matière de supervision et de résolution. Ces groupes font d’abord partie, peut-on supposer, des candidats primordiaux à la résolution, à raison de leur taille et de la portée systémique possible de leur défaillance sur plusieurs marchés nationaux[14]. La question se pose de savoir si l’instantanéité requise des mesures administratives de restructuration doit passer par la consolidation intégrale du groupe bancaire et la négation corrélative de l’individualité des filiales du groupe. La réponse apportée pour l’instant par le paquet « résolution bancaire » est négative. Il n’y a pas d’unicité nécessaire des plans, privés et publics[15], validés par les autorités de supervision. Il n’y a pas non plus d’unicité de la compétence des autorités de résolution, ni d’État membre unique doté de la compétence exclusive pour la résolution du groupe. S’agissant des groupes transnationaux, l’urgence des situations traitées au moyen des mécanismes européens en vigueur (la directive BRRD du 15 mai 2014, et sa « capsule » MRU constituée du règlement du 15 juillet 2014), appelle une coordination mécanique et préprogrammée ; pas nécessairement la compétence unitaire d’un État membre supposé mieux placé parce que le groupe y aurait son centre de gravité[16]. C’est donc bien une question d’articulation des droits et des procédures nationales qui se pose ici. Le droit régional européen y pourvoit facilement à travers ses techniques propres, presque aussi bien que dans le cas simple (mais peut-être mois fréquent) des personnes morales isolées.
Lorsque l’on examine la question de la résolution ordonnée des groupes bancaires transnationaux, deux questions fondamentales se posent : celle des techniques juridiques mises en œuvre et ensuite celle du périmètre de la résolution. Le périmètre n’est pas unique et invariable. Il ne repose pas nécessairement sur une consolidation maximale réalisée au niveau de la tête du groupe[17]. D’un texte à l’autre, les solutions sont différenciées à cet égard[18]. Sont en revanche constantes certaines des techniques juridiques employées.
On retrouve – technique primordiale – le tandem compétence/reconnaissance présenté il y a un instant. Dans le cas des groupes, comme dans le cas des personnes morales isolément considérées, l’articulation se fait encore par attribution d’une compétence internationale à certains États et à leurs autorités ou à une autorité régionale fédérant ces dernières, et restriction corrélative de la compétence des autres autorités susceptibles d’être concernées dans l’espace européen. Dans les États membres incompétents pour agir par la voie administrative (ceux des succursales d’établissements européens par exemple), l’importation des mesures de résolution se fait par la voie de la reconnaissance automatique. C’est le premier matériau technique qui est employé, et qu’on retrouve dans chacun des mécanismes.
La deuxième technique, très présente dans les textes (article 87, spéc. e) à g) de la directive Résolution[19] ; art. 6, par. 3 du règl. MRU), repose sur l’idée ou l’impératif de prise en compte par les autorités administratives d’intérêts publics extérieurs à leur pays d’origine. Comme l’affirme de manière compacte un considérant (parmi d’autres) : « En cas de résolution d’un groupe exerçant des activités transfrontalières, toute mesure de résolution devrait tenir compte de l’incidence potentielle de la résolution dans tous les États membres où l’établissement ou le groupe est actif »[20]. Ceci est, non pas inédit dans l’Union, mais tout de même innovant en matière d’action administrative transnationale. Normalement, la raison d’agir d’une autorité administrative est exclusivement tirée des attributions qui lui ont été accordées dans l’ordre interne. Au sein de l’espace européen fédéralisé, et en application des régimes juridiques harmonisés qui y sont en vigueur, les autorités administratives autorisées à intervenir doivent tenir compte des intérêts éventuellement particuliers d’autres États membres concernés. Cette obligation de prise en compte, édictée par les textes, constitue-t-elle un vœu pieux ? Probablement pas dans la mesure où, lorsque ces mesures administratives seront contestées devant un juge, un déficit de prise en compte des intérêts d’un État membre pourrait être relevé et sanctionné. Il n’est pas indifférent, en ce sens, que l’obligation soit faite aux administrations nationales de ne pas agir dans un intérêt égoïste et de prendre en compte l’intérêt européen aussi bien que l’intérêt d’autres États membres dans lesquels le groupe bancaire est implanté.
Après le couple compétence/reconnaissance, après la technique de prise en compte d’autres éléments d’intérêt public que le seul intérêt purement national, le troisième mécanisme est institutionnel. Il procède de la création d’instances de discussion entre les autorités administratives compétentes et même d’instances de résolution des divergences de points de vue. Dans le cadre de la directive Résolution, qui fait appel à l’ABE, la pratique parle pudiquement de « médiation contraignante ». Cette technique n’est pas inédite, elle non plus. On la retrouve par exemple en matière boursière, ou encore en matière de protection des données personnelles. Le tiers départiteur mis à disposition incite les administrations nationales à la recherche d’un consensus. Ce faisant, la décision administrative est comme pratiquement mise en commun entre les États membres concernés. Faute de consensus, l’action non concertée de l’une des autorités compétentes est contestée par une autre et soumise, parfois, à la délibération majoritaire de toutes les autorités concernées. Dans certains cas, en effet, sous couvert de vocables nouveaux et anesthésiants (« médiation », « mise en cohérence »), de véritables mécanismes d’arbitrage supranationaux contraignants sont mis en œuvre afin de surmonter les divergences de points de vue entre autorités nationales. C’est le trait commun fédéraliste aux régimes étudiés.
II. Les deux schémas de résolution transnationale
Penchons-nous désormais sur chacun des deux schémas d’articulation actuellement en vigueur en matière de résolution. On fait face à un schéma simple dit « décentralisé » (celui de la BRRD applicable dans l’UE tout entière) et à un schéma dit « centralisé », celui lié au complément MRU en vigueur dans la zone Euro avec quelques extensions possibles et qui fait intervenir un organe centralisé de résolution tenant les autorités nationales en respect.
1. Le schéma décentralisé de la Directive BRRD
Le mode d’intervention administrative mis en place par la directive de 2014 peut effectivement être dit « décentralisé », par rapport à celui du règlement MRU, en ce sens qu’il n’aboutit pas, à propos du groupe, « à la centralisation du processus décisionnel en matière de résolution »[21] et encore moins à sa centralisation auprès d’une autorité supranationale. Je vais m’arrêter sur trois aspects typiques de ce schéma décentralisé : la définition des compétences nationales d’intervention dans la directive ; les mécanismes de collaboration prévus entre autorités nationales simultanément compétentes, spécialement la « décision commune » pouvant faire intervenir l’Autorité bancaire européenne ; enfin, c’est le point important, l’indépendance possible de certaines filiales d’un groupe bancaire européen dans le mécanisme de résolution. Cette dernière circonstance explique que la consolidation de la résolution au niveau de l’entité tête du groupe est, dans ce schéma décentralisé, optionnelle, puisqu’elle dépend en fin de compte de l’appréciation de toutes les autorités nationales parallèlement compétentes.
1. Les compétences des autorités administratives, pour planifier les mesures de résolution et décider de leur mise en œuvre, sont déduites de celles de la supervision consolidée, moyennant certains retranchements : sont compétentes les autorités des États membres où siègent des entités personnifiées du groupe, à l’exclusion en principe des États membres de localisation des succursales.
En matière de résolution au niveau du groupe, sont donc tout d’abord compétentes les autorités nationales de l’État membre de supervision consolidée[22] ; soit en principe celles de l’État membre qui a agréé l’entité de contrôle du groupe selon la directive CRD IV[23]. Faisant fonction de « chef de file »[24], en ce qu’elles sont dotées d’une compétence panoramique sur le groupe, ces autorités doivent associer à leur action les autres autorités compétentes dans l’Union[25].
La compétence définie au niveau du groupe n’exclut pas la compétence administrative primordiale existant au niveau de chaque entité filiale (autorités de l’État membre du siège statutaire). Mais, en matière de résolution et contrairement à la surveillance prudentielle, seules les autorités administratives des pays des filiales peuvent intervenir, non pas celles des États membres où se trouvent des succursales. Même les autorités des succursales dites d’importance significative sont privées de compétence en matière de résolution ; elles seront seulement consultées par les autorités compétentes selon la directive BRRD[26]. Par exception, lorsque la tête du groupe bancaire est hors de l’Union européenne, les autorités des États membres des succursales retrouvent une compétence de planification et d’action dans le domaine de la résolution[27].
2. La compétence n’étant pas unitaire, en matière de résolution des groupes transnationaux, les textes prévoient des modes de concertation et d’arbitrage des différences de point de vue administratifs nationaux. C’est le mécanisme, connu lui aussi en matière de supervision, de la « décision commune » au sein des collèges d’autorités nationales. Conçus pour faire fonction de « plateforme facilitant la prise de décision par les autorités nationales » et non comme organe formel de décision[28], les collèges prévus par la directive de 2014 sont institués à l’initiative des autorités de résolution au niveau du groupe et accueillent en leur sein l’ABE, chargée d’intervenir à défaut de décision commune spontanée au sein du collège sur saisine d’une autorité concernée (« médiation », puis décision contraignante, de l’art. 19, Règl. 1093/2010[29]). La décision commune au sein des collèges d’autorité de résolution nationale est conçue, ici comme ailleurs, comme le mécanisme assurant la « coordination au niveau transnational ou au niveau de l’Union » et dont la responsabilité incombe, non pas à l’Union, mais aux États membres[30]. Le processus institué peut être décrit moyennant sa décomposition en trois étapes.
a. La première étape est la plus classique ; c’est celle de la recherche d’un consensus dans les rapports horizontaux entre les autorités compétentes des États membres. Cela signifie que toutes les autorités administratives nationales impliquées conviennent des mesures coordonnées souhaitables de restructuration urgente du groupe, aussi bien à l’instant de la planification qu’à celui des décisions de mise en œuvre. Si ce consensus n’est pas trouvé dans le délai prévu[31] au sein du collège d’autorités, présidé par l’autorité chef de file, chaque autorité compétente peut faire cavalier seul (ce qui aboutit notamment à la possibilité de plans de résolution déconsolidés établis à l’échelon de certaines filiales et à la possibilité simultanée, pour l’autorité compétente au niveau du groupe, d’adopter un plan consolidé de résolution pour le groupe). Chaque autorité compétente peut ainsi agir unilatéralement dans sa sphère d’action propre, au niveau de la tête du groupe (action sur base consolidée) aussi bien qu’à celui des filiales (action sur base individuelle).
b. Pour empêcher ou faire disparaître les chevauchements de mesures contradictoires, le législateur européen a astucieusement mis en place, en plus des obligations systématiques d’information et de discussion, des mécanismes de litispendance ou de sursis à décision des autorités nationales[32]. C’est la deuxième étape de la procédure dite de « décision commune » et le mécanisme juridique est ici très original. Les textes ne définissent pas un critère (chronologique ou géographique) permettant de préférer l’action d’une autorité à celle d’une autre ; ils instituent un droit de suspension (ou de contestation) par saisine d’une autorité régionale dotée d’autorité supérieure à celle des autorités nationales agissantes. Dans le schéma de base institué par la BRRD, cet organe supérieur de recours est l’Autorité bancaire européenne. La saisine de cet organisme départiteur, avant la décision administrative nationale, oblige au sursis pour une durée donnée de conciliation. La saisine du même organe, après décision unilatérale d’une autorité étatique compétente en matière de résolution, vaut contestation de cette décision et invitation à en revoir le contenu. C’est un nouveau dialogue horizontal entre autorités nationales qui aura alors lieu, au sein de l’ABE, mais dans des termes modifiés puisque, faute d’accord amiable dans le délai prévu (phase de « médiation », art. 19-2 Règl. 1093/2010), l’autorité régionale pourra arrêter elle-même une « décision contraignante » pour les autorités compétentes concernées[33].
c. C’est alors la troisième et dernière étape, la plus originale et révélatrice du fédéralisme administratif en notre matière : faute de médiation réussie aboutissant à une « décision commune » consensuelle dans les délais impartis, une décision contraignante est préparée par un conseil spécialisé (« le Conseil des autorités de surveillance » de l’ABE), au sein duquel sont représentées les autorités nationales concernées et qui fait délibérer celles-ci à la majorité (simple ou qualifiée suivant les cas)[34]. Cet arbitrage contraignant à l’échelon régional revêt la fonction d’un accélérateur de la négociation amiable. Dans la pratique, il n’a jamais été conduit à terme jusqu’alors[35].
On retiendra que, faute de consensus des autorités nationales compétentes, une autorité nationale peut interjeter ici une sorte d’appel contre une mesure provenant d’une autre autorité d’un autre État membre et provoquer en certains cas la mise en cohérence, la coordination des mesures nationales, ce qui n’implique pas nécessairement leur réduction à l’unité. Le recours est logé auprès d’un organisme régional (l’ABE) doté, en certains cas, du pouvoir de statuer à la majorité des membres concernés. De lege ferenda, cet organisme revendique pour lui-même le pouvoir d’auto-saisine chaque fois qu’il constatera une incohérence ou un chevauchement de mesures administratives contradictoires. Ce serait, on le comprend aisément, accentuer les traits fédéralistes de ce mécanisme d’action administrative essentiellement décentralisé.
3. Le dernier point à retenir, s’agissant du schéma fondamental mis en place par la directive Résolution, tient au droit de sécession possible au niveau des filiales européennes (et, dans le cas des groupes transnationaux contrôlées depuis un État tiers, des succursales). Ce droit, ou cette faculté, de sécession à la main des autorités de résolution compétentes au titre des filiales se lit en creux dans les textes définissant les modalités de la décision commune autour de l’autorité chef de file (pour la planification ou pour la mise en œuvre des mesures de résolution).
Ceci est tout d’abord attesté – et très nettement – par les articles 91 et 92 déterminant les conditions de déclenchement des mesures de résolution au sein du groupe. Schématiquement, la première décision peut être prise, alternativement, à l’échelon consolidé (art. 92) ou à l’échelon individuel des filiales (art. 91). Dans chacun de ces deux cas, des notifications et consultations ont lieu à bref délai (de l’autorité chef de file au niveau du groupe vers les autorités en charge des filiales, et inversement). L’autorité de résolution au niveau du groupe peut, après consultation des membres du collège qu’elle préside, estimer nécessaire l’entrée en vigueur d’une résolution consolidée impliquant les filiales concernées. En ce cas, le mode décisionnel préconisé est celui de la « décision commune », mais alors sans pouvoir de « médiation contraignante » de l’ABE. Le désaccord durable exprimé par une autorité de résolution nationale compétente se traduira donc par la non-affectation de la ou des filiales objet du désaccord, ou par leur soumission à des mesures de résolution déconsolidées. En ce cas, et nonobstant la sécession d’une filiale, la coopération entre autorités de résolution du groupe se poursuivra, par la discussion et en la forme de mesures ad hoc (art. 91, par. 12 ; art. 92 par. 4).
En amont du déclenchement des mesures de résolution, au stade donc de la planification et de l’adoption des plans, un droit de veto des autorités en charge des filiales existe aussi, mais en une forme édulcorée. Les plans « de redressement » sont élaborés par les établissements de crédit, sur base individuelle ou consolidée ; ils sont évalués par les autorités de supervision prudentielle, la BCE ou à défaut les autorités nationales des États membres, lesquelles peuvent avoir recours à l’ABE pour surmonter, y compris de façon contraignante, leurs divergences de vue[36], [37]. Les plans « de résolution » sont élaborés de manière analogue (adoption par décision commune stimulée par l’autorité chef de file après consultations ; à défaut adoption unilatérale par l’autorité chef de file contestable à travers la médiation de l’ABE) ; en revanche, les autorités compétentes au titre des filiales peuvent s’extraire du schéma de décision commune, imposer de façon motivée un plan de résolution contraire à celui dessiné par l’autorité chef de file et ce, en franchise de toute contrainte à travers l’ABE, dans la mesure où l’autorité nationale estime que « la question faisant l’objet du désaccord peut, d’une manière ou d’une autre empiéter sur les compétences budgétaires de son État membre » (art. 13, par. 9 de la directive). Ce droit de veto local, exprimant une réserve de compétence nationale, est assez largement conçu par le texte : les considérants évoquent la préservation de la « stabilité financière de l’État membre », ce qui peut être virtuellement impliqué par la défaillance de toute entité d’importance effectivement implantée dans l’État membre de son siège et s’opposer à des soutiens financiers intragroupe fragilisant l’établissement local. La raison d’être de ce facteur local de résistance est érigée en impératif devant être pris en compte par toute autorité nationale d’un État membre quelconque agissant en matière de résolution (cons. 97 définissant les objectifs de la résolution des groupes transnationaux[38]).
Selon les vues exprimées par la directive, les plans de redressement et de résolution au niveau du groupe seront articulés et cohérents avec les éventuels plans établis au niveau des filiales. Ceci est essentiel, s’il est vrai que la « planification » est le « facteur essentiel d’efficacité de la résolution »[39]. Agissant dans l’urgence, les autorités de résolution ne dévieront normalement pas de ce qui est inscrit dans les plans et respecteront leur périmètre[40]. Ainsi la cohérence transnationale de la planification privée et administrative préfigure-t-elle celle de l’action administrative en matière de résolution des groupes dans l’Union.
Le schéma décentralisé institué par la directive de 2014 consiste donc en une programmation cohérente des mesures de restructuration urgente du groupe transnational, à partir de l’action concertée du groupe et des régulateurs nationaux, et par association de ces derniers dans un processus de « décision commune » arbitré en certains cas sous les auspices de l’autorité publique régionale/fédérale. La consolidation du groupe est souhaitée, mais elle n’est réalisée que par les vertus de la discussion. À défaut, elle est préfigurée de manière unilatérale par les autorités compétentes à raison de la tête du groupe, et pourra connaître certaines exceptions justifiées par l’importance particulière d’une filiale pour l’économie de l’État membre de son siège. La résolution demeure décentralisée, confiée à une diversité d’autorités nationales compétentes. Ceci permet qu’elle soit conçue et réalisée, avec souplesse et efficacité, à l’échelon administratif le plus proche des différentes implantations de l’entreprise bancaire. Pareille décentralisation, viable grâce aux règles et procédures instaurées par la directive, n’est pas antinomique du fédéralisme présent à travers les institutions supranationales résolvant les conflits de compétence résiduels et de points de vue[41].
2. Le schéma de résolution centralisée (avec interposition du CRU)
Examinons désormais le schéma alternatif institué dans l’Union : celui d’une résolution centralisée des groupes transnationaux dans l’Union, susceptible d’être prise en charge par un organisme administratif régional doté cette fois-ci du pouvoir de décision. Dans ce cas de figure, qui est celui du règlement MRU du 15 juillet 2014 applicable aux États membres de la zone Euro et à certains autres États membres participants, le fédéralisme est particulièrement saillant. Il passe par l’institution d’une « agence de l’Union » dotée de la personnalité juridique, le Conseil de résolution unique (CRU) qui exerce lui-même la planification et certains pouvoirs de résolution, ou bien les délègue aux autorités nationales qui les prennent en charge sous son contrôle. Est notamment employée ici la technique de la préemption, typiquement fédérale et connue des États-Unis d’Amérique. L’organisme fédéral est doté d’une compétence prioritaire, mais qui peut rester latente et ne pas être exercée dans bien des cas. En ces hypothèses, les autorités nationales agissent en quelque sorte comme délégataires du pouvoir fédéral et sous son contrôle. Des mécanismes d’évocation permettent à l’organisme fédéral de reprendre d’autorité la conduite d’un dossier ; des renvois ascendants et descendants permettent d’assurer le fonctionnement coopératif dans les rapports verticaux entre autorité fédérale et autorité étatique subordonnée.
1. La raison d’être de cette fédéralisation assumée est multiple. Le premier aspect, révélé par le règlement MRU lui-même, tient au fait que les décisions de résolution les plus importantes sont formellement arrêtées par les autorités politiques de l’Union (la Commission et le Conseil). Ces autorités doivent pouvoir décider dans l’urgence[42] ; le MRU est ainsi l’organisme expert préparant la décision de résolution et acheminant le projet vers les autorités qualifiées pour la prise de décision. Un autre aspect est celui de la mobilisation du Fonds de résolution unique, qui suppose l’intervention des autorités fédérales de l’Union et ne saurait dépendre directement des décisions des autorités nationales compétentes. Lorsque les autorités étatiques de résolution agissent en application du règlement MRU, mais que l’abondement du FRU est sollicité[43], le dossier doit remonter formellement à l’échelon du Comité lui-même. Enfin, la supervision étant centralisée auprès de la BCE pour les banques de la zone Euro, il était naturel qu’une compétence de même niveau soit parallèlement instituée en matière de traitement des défaillances bancaires. En définitive, sachant bien que les autorités nationales compétentes en matière de résolution ne resteront pas inactives en application du MRU, le CRU fait fonction d’interface entre les autorités nationales compétentes et les autorités administratives et politiques de l’Union pour la préparation et la proposition des mesures de résolution relatives aux banques systémiques de la zone Euro. Pour les groupes bancaires internationaux, cette interface personnifiée réalise une fusion des compétences nationales pertinentes (celle du siège de la société dominante et celles du siège des filiales), permettant d’envisager une résolution unitaire du groupe tout entier. La centralisation de la procédure de résolution auprès des organismes régionaux favorise la réalisation des mesures à l’échelon consolidé du groupe.
2. Le règlement MRU n’éclipse pas la directive Résolution, mais amende seulement certaines de ses dispositions[44]. Comme cette directive, le règlement définit les compétences administratives pertinentes en matière de résolution. Le CRU est en certains cas doté d’une compétence prioritaire sur celles des autorités nationales. Il s’agit des établissements et groupes bancaires internes d’une certaine taille (dits « importants ») et – dans toutes les hypothèses – des groupes bancaires internationaux (art. 7, par. 2). La résolution unitaire des groupes établis dans plusieurs États membres de la zone Euro a dû être jugée encore trop compliquée selon la directive BRRD (v. supra), ce pourquoi la compétence pour l’élaboration des plans et l’« adoption de toutes les décisions de résolution » est ici confiée à l’organisme personnifié de l’Union (le CRU). Les groupes internes et établissements de moindre taille de la zone Euro relèvent bien eux aussi du règlement MRU, mais ils sont appréhendés par les autorités nationales de résolution en concertation avec le CRU, sauf nécessité de recourir au Fonds de résolution unique (art. 7, par. 3).
Dans sa sphère de compétence prioritaire (dont les groupes transnationaux), le CRU établit et adopte les plans de résolution, au niveau des entités et au niveau du groupe. Il peut mobiliser les autorités nationales de résolution afin que celles-ci, dans leur périmètre propre d’intervention, lui soumettent des projets. La coopération verticale se traduit ici en termes de consultation, d’échange d’informations, d’assistance apportée par les autorités les plus proches de la situation. Le CRU est composé de cinq membres indépendants siégeant de façon permanente et de représentants des autorités nationales (art. 43, par. 1). Ces derniers ne siègent, en session exécutive, que lorsque leur État d’origine est effectivement concerné par le dossier traité. Au sein de ces sessions, faute de consensus trouvé avec les représentants des autorités nationales concernées, les décisions sont prises à la majorité simple des membres permanents, sans participation ni droit de veto des représentants nommés par les États (art. 55, 2°). Cette règle redoutable, stimulant bien sûr le consensus, s’explique par l’urgence et l’impératif d’efficacité ; elle sera sans doute compensée par l’obligation faite au CRU de prendre en compte « les intérêts des États membres où le groupe exerce son activité et, en particulier l’impact de toute décision, de toute mesure ou de toute absence de mesure sur la stabilité financière, les ressources budgétaires, l’économie et les modes de financement… de l’un de ces États membres » (art. 6, par. 3 ; au titre des « principes généraux »). Une fois les plans arrêtés par le CRU, les hypothèses de défaillance avérée ou prévisible, évaluées de concert avec la BCE, reviennent à ce même organisme pour adoption d’un « dispositif de résolution ». Une fois celui-ci avalisé par la Commission et le Conseil, le CRU délègue aux autorités nationales de résolution concernées l’adoption des mesures particulières de résolution ayant été prescrites. Ces autorités nationales sont « destinataires du dispositif de résolution » et en situation d’être instruites en vue de sa mise en œuvre[45]. Un suivi de l’exécution nationale des mesures de résolution régionales est organisé par le règlement et incombe au CRU. En cas de défaillance de l’exécution par les autorités étatiques, le CRU peut s’adresser directement à l’établissement de crédit et lui enjoindre une mesure de restructuration (art. 29, par. 2). Cette faculté d’injonction directe à la personne privée, enjambant l’inertie des pouvoirs publics étatiques, est sanctionnée d’amende en cas de non-respect par son destinataire (art. 38).
Lorsque le CRU n’est pas l’autorité par principe compétente selon le règlement pour arrêter les plans, ils le seront par les autorités nationales compétentes d’après la directive Résolution, après consultation du CRU. Ces autorités nationales compétentes agissent alors (cas des groupes bancaires internes, notamment) en application cumulée de la directive et du règlement MRU, comme si elles étaient des autorités fédérales déconcentrées à l’échelon étatique. Elles sont tenues au respect des décisions du CRU lorsque celui-ci a été sollicité d’agir ou a préempté le dossier afin de corriger des dysfonctionnements constatés à l’échelon étatique (art. 7, par. 4, b). Elles exercent sinon leurs missions légales selon le règlement et la directive ; le cas échéant, dans l’entier respect des « décisions que leur adresse le CRU » (art. 29, par 1). Lorsqu’une autorité nationale de résolution doit agir en application du règlement MRU, elle exerce les fonctions imparties par la directive moyennant certains aménagements. Significativement, le mécanisme de la « décision commune » entre autorités des divers États membres concernés, incluant l’arbitrage possible de l’ABE, ne s’appliquera pas en ce cas (art. 31, par. 2)[46]. En toute hypothèse, les autorités doivent agir et informer le CRU de leur action ; au moindre dysfonctionnement, cet organisme peut reprendre la main et imposer la marche.
À travers les autorités de résolution nationales, ou indépendamment d’elles, le CRU dispose de pouvoirs d’enquête sur le territoire des États participants (art. 34 s.), dont l’irrespect est sanctionné d’amendes ou astreintes.
Dans les groupes transfrontaliers de la zone Euro, quelle que soit leur importance, à partir du moment où des entités du groupe ont leur siège dans différents États membres, le CRU est fondamentalement compétent, afin de défendre les intérêts propres de l’Union européenne, dont la stabilité du marché bancaire au niveau de l’Union, tout en tenant systématiquement compte des intérêts particuliers des États membres concernés. C’est en son sein, comme on l’a vu, que s’effectueront en premier lieu les conciliations d’intérêts étatiques et régionaux contradictoires ; avant que les autorités politiques de l’Union ne revoient éventuellement ces conciliations lors de la délibération portant sur les mesures de résolution, le tout sous contrôle éventuel du juge européen. Les autorités nationales sont compétentes pour la préparation et l’exécution des mesures. Elles sont des organes auxiliaires du pouvoir administratif central dans l’Union ; leur compétence de préparation et de mise en œuvre est bien subsidiaire et subordonnée à celle de l’autorité fédérale.
3. Je mentionnerai deux éléments pour finir.
Premièrement, le règlement CRU n’a pas entendu absolument tout prévoir en termes de coopération horizontale et verticale des autorités compétentes. C’est pourquoi, outre l’édiction de règles d’application, le règlement laisse une place à la soft law (« orientations » et « instructions générales » publiées par le CRU à destination des autorités nationales[47]) et à l’outil conventionnel (protocoles d’accord conclus entre les autorités concernées spécifiant les modalités de la coopération)[48].
Deuxièmement, lorsque le groupe bancaire implanté dans la zone Euro comprend des entités ayant leur siège dans un État membre non participant ou dans un État tiers, le CRU représente, de plein droit, les autorités nationales compétentes au titre de la directive BRRD. Dans l’hypothèse où une procédure de résolution aurait lieu dans un pays tiers, le CRU revêt un rôle de préfiguration des solutions de reconnaissance dans l’Union, toutes les fois où des solutions plus automatiques ne sont pas prévues par des accords internationaux. Le CRU évaluera la procédure étrangère de résolution et recommandera aux autorités des États membres concernés la reconnaissance ou l’application de la procédure étrangère quant aux filiales ou aux actifs européens. Suivant la logique du comply or explain, les autorités nationales auront alors le droit d’exprimer un point de vue autonome sur la reconnaissance locale des mesures émanant d’États tiers ; elles devront expliquer ce pour quoi elles se départissent de la solution préfigurée par l’organisme régional[49]. La résolution, dans l’Union, des établissements ayant leur siège dans un État tiers s’effectuera ainsi suivant les prévisions de la BRRD et à travers l’action des autorités nationales. Mais le CRU peut, là encore, exercer ses pouvoirs généraux de recommandation (voire d’évocation quant aux filiales européennes d’un groupe extra-européen).
III. En guise de conclusion provisoire
Cette narration des innovations fédératives en matière de résolution des groupes bancaires devrait se dispenser de conclusion trop définitive. La matière est récente ; elle appelle une réflexion progressive au vu des expériences pratiques (une première synthèse a été effectuée en avril 2019 par la Commission[50]) et le test de la contestation contentieuse (pour le comblement des angles morts de la réglementation, son articulation optimale avec les réglementations voisines, la vérification de sa compatibilité aux traités et aux droits fondamentaux)[51]. Une modification législative a déjà été apportée en 2019, pour transposer en droit européen les recommandations du Conseil de stabilité financière. On en dira un mot ici, avant de synthétiser le propos, en termes imagés, sur la résolution des groupes bancaires internationaux.
1. La résolution « à points d’entrée multiples »
La directive n° 2019/879 modifie la directive Résolution de 2014 pour rendre celle-ci compatible aux nouveaux standards mondiaux de résolution des banques d’importance systémique mondiale. Pour l’essentiel, il s’agit de transposer en droit européen de nouvelles normes d’absorption des pertes (TLAC), impliquant de revoir les ratios de fonds propres et engagements éligibles à la résolution, spécialement pour les mesures dites de renflouement interne.
Dans le cadre de cette révision, la technique d’intervention sur les groupes bancaires internationaux a également été revue, afin que la résolution consolidée puisse gagner en efficacité et en précision. L’idée est de diversifier les points d’entrée de la résolution du groupe. Au point d’entrée unitaire, par la tête du groupe, pourraient s’en ajouter d’autres à l’intérieur du groupe. Des sous-groupes de résolution pourraient ainsi être façonnés par les autorités administratives, au sein du groupe international. Ces sous-groupes pourraient donner lieu à des mesures de résolution autonomes, arrêtées en situation de dialogue et de coordination permanents avec les autres autorités agissantes.
Deux notions fondamentales sont, à cette fin, ajoutées à la directive Résolution (points 83 bis et ter, nouveaux, de l’art. 2 par. 1) :
– d’une part, celle d’« entité de résolution » : il s’agit de désigner toute personne morale, membre du groupe transnational, visée par un plan de résolution, susceptible en conséquence de faire l’objet d’une mesure de résolution et de constituer éventuellement un point d’entrée différencié en cas de défaillance ;
– d’autre part, celle de « groupe de résolution » : il s’agit alors de définir le périmètre de consolidation des mesures de résolution visant une entité ; c’est-à-dire d’ajouter, à une entité de résolution, celles de ses filiales qui, n’étant pas elles-mêmes des « entités », ne sont pas susceptibles de constituer un point d’entrée pour une résolution consolidée mais pourront être affectées par répercussion dans le cadre d’une procédure conduite au niveau de l’entité.
Les plans seront établis au niveau des ensembles de personnes morales ainsi définis et l’articulation des procédures de résolution s’opérera ainsi au départ de ces nouveaux périmètres de résolution au sein du groupe bancaire international. Avec cette sophistication, le point d’entrée opérationnel de la résolution consolidée est abaissé et démultiplié dans le groupe transnational. Les sous-groupes de résolution consolidée doivent permettre une meilleure définition de la capacité de résistance des entités systémiques et des fonds propres éligibles au renflouement. Par ailleurs, une telle dissection du groupe en vue de sa résolution éventuelle facilitera probablement le basculement des entités non systémiques ou autrement détachables vers les procédures nationales de liquidation judiciaire.
2. La gigogne, les poupées russes et l’étoile de mer
Ce développement final fait peut-être mieux comprendre encore les images placées en exergue de cette intervention et à son issue : l’étoile de mer d’un côté, la gigogne ou les bataillons de poupées russes de l’autre. La gigogne représente ce schéma simple d’une consolidation du groupe bancaire international par emboîtement successif des entités contrôlées dans les entités de contrôle, ce jusqu’à la tête du groupe réputée de plus grande importance et à partir de laquelle une autorité administrative de résolution peut être désignée. La procédure qui en résulterait serait consolidée et unitaire, à partir de la tête du groupe et mise en œuvre par une seule autorité (étatique ou régionale). Tout à l’inverse, un schéma pluraliste et différencié peut être imaginé qui tient compte des lieux de présence et d’action économique du groupe, à travers la diversité des pays d’implantation de filiales. C’est l’image de l’étoile de mer, suscitant des actions possibles à chaque pointe extrême de l’organisme (siège des filiales), mais aussi en son centre névralgique (établissement mère), les liaisons et coordinations entre pointes extrêmes se faisant par le passage au point central. Dans ce schéma, la restructuration consolidée du groupe s’opère par l’effet de la co-action des diverses autorités nationales impliquées et moyennement l’aide éventuellement apportée, d’en haut, par une autorité régionale.
Sensible, au départ, à l’image de l’étoile de mer commandant, pour un groupe international, l’intervention concomitante d’une pluralité d’autorités nationales, le droit actuel de l’Union européenne se prête en réalité à une description à partir de chacun des deux modèles opposés. Il part du schéma pluraliste, certes, mais le façonne et l’aménage en vue d’un schéma plus unitaire de résolution ordonnée. À chaque pointe de l’étoile de mer peuvent figurer désormais, avec la résolution à points d’entrée multiples, des entités emboîtées les unes dans les autres et traitées comme une unité dans la résolution.
Plutôt que ces images, on retiendra surtout de cette traversée des mécanismes complexes de la résolution, cette rencontre des deux plans verticaux et horizontaux faisant apparaître, grâce à la mobilisation des institutions propres de l’Union européenne, des figures nouvelles d’articulation transnationale des droits et procédures nationales dans l’espace régional.
[1] V., outre celles offertes par les livres usuels de droit bancaire, les premières présentations francophones par M. Lehmann, « La résolution et le droit international privé », Rev. dr. bancaire et fin. Juill. 2014, dossier 31 ; N.-H. Aymeric, « La résolution bancaire. Aspects transfrontières », in Le Traitement des difficultés des établissements bancaires et institutions financières. Approche croisée, ouvr. coll. FNDE-LexisNexis, 2017 (dir. J. Raynard), p. 189 s.
[2] Et parfois d’un pouvoir administratif de source supraétatique.
[3] Selon la formule inventée par Niboyet conçue pour transposer à l’intervention des autorités administratives les questions que posent, pour les autorités judiciaires, les conflits de juridictions
[4] V. H. Synvet, « La place de la décision administrative en droit bancaire », Mél. P. Mayer, LGDJ 2015, p. 845. V., plus généralement, sur l’importance contemporaine de la régulation administrative des entreprises mondiales, « L’entreprise et les conflits internationaux de lois », RCADI, t. 397 (2019).
[5] Ou « transnationaux » (BRRD, art. 2, 1, 27). Les deux formules sont équivalentes.
[6] Je me permets de renvoyer le lecteur intéressé à l’étude que j’ai faite ailleurs à propos des solutions innovantes du règlement Insolvabilité : « Le traitement des groupes de sociétés : entre formalisme et réalisme », in F. Jault-Seseke et D. Robine (dir.), Le Nouveau Règlement insolvabilité : quelle évolutions ?, éd. Joly 2015, p. 129 s.
[7] Moyennant des extensions volontaires possibles pour les États membres non participants à la zone Euro.
[8] Toile de fond, car la directive de 2014 n’évince pas celle de 2001 ; les mesures de résolution prises sur le fondement de la directive dernière en date font l’objet d’une reconnaissance, automatique et expresse, selon la directive première en date. V. le concept de « mesure d’assainissement » défini à l’art. 2 de la directive 2001/24 mod. (il inclut expressément l’application des instruments de résolution), et le couple compétence/reconnaissance de l’article 3 applicable à ces mesures.
[9] Cons. 6 accompagnant l’art. 3 Dir.
[10] Au moins dans l’hypothèse de la procédure judiciaire d’insolvabilité ; car la directive BRRD pourvoit à la reconnaissance possible de mesures administratives de résolution issues du pays tiers du siège de la banque.
[11] La directive de 2001 ne prévoit pas explicitement, dans cette hypothèse, de reconnaissance transnationale des mesures et se borne de suggérer l’information mutuelle et une coopération des autorités des Etats membres respectivement concernés (v art. 8 Dir. et cons. 22).
[12] 4 juillet 2018, Trinity Term, [2018] UKSC 34, Banque & Droit 2019, n° 184, p. 68, comm. Morel-Maroger, D. 2019.1971 et mes obs.
[13] Typiquement l’art. 66 de la dir. BRRD sur les transferts d’actif.
[14] Ceci est attesté par le fait que, non seulement traités dans un Titre distinct de la BRRD (le Titre V, « Résolution de groupes transnationaux »), les groupes font aussi l’objet de dispositions diffuses dans l’ensemble de la directive, spécialement au stade de la confection des plans.
[15] Les plans préventifs de rétablissement (living wills) établis au sein des banques et avalisés par les superviseurs, puis les plans préventifs de résolution. V. infra II.1.
[16] Au demeurant impossible à définir : le holding à la tête d’un groupe ne désigne pas forcément le pays d’implantation prépondérante de l’entreprise à restructurer.
[17] V. pour l’instant cons. 33 de la Dir. de 2014 : « En règle générale, les plans de redressement ou de résolution de groupe devraient être élaborés pour l’ensemble du groupe et devraient préciser les mesures concernant l’entreprise mère et chacune des filiales faisant partie du groupe. Les autorités concernées, agissant dans le cadre de collèges d’autorités de résolution, devrait mettre tout en œuvre pour parvenir à une décision commune sur l’évaluation et l’adoption de ces plans. Cependant, dans les cas spécifiques où un plan de redressement ou de résolution individuel a été élaboré, le plan de redressement de groupe évalué par l’autorité de surveillance sur base consolidée ou le plan de résolution faisant l’objet d’une décision de l’autorité de résolution au niveau du groupe ne devrait pas couvrir les entités du groupe pour lesquelles les plans individuels ont été évalués ou préparés par les autorités concernées. »
[18] On le synthétisera ci-après, II et III.
[19] V. par ex. la transposition à l’art. L613-34-3 CMF.
[20] BRRD, cons. 42. V. aussi, s’agissant de la confection des plans de résolution, les prescriptions du cons. 32.
[21] Consid. 10 du règlement MRU.
[22] « Autorité de supervision sur base consolidée » : BRRD, art. 2, 1, 37.
[23] CRD IV, art. 111 ; moyennant des règles particulières lorsque le contrôle est exercé par une ou plusieurs compagnies financières holding.
[24] Comp., employant explicitement cette formule, Règl. n° 2016/679 (RGPD), art. 56.
[25] Les autorités homologues d’Etats tiers peuvent être consultées et associées aux collèges d’autorité avec un statut d’observateur (BRRD art. 88, par. 3).
[26] V. not. BRRD art. 13, par. 2 pour l’établissement et la mise à jour des plans de résolution de groupe.
[27] BRRD, art. 96 et cons. 42 ; le mécanisme du collège d’autorités européennes est institué, en réduction, pour fédérer l’action des Etats membres concernés lorsque la tête du groupe est hors UE (art. 89). L’Etat membre d’une succursale d’importance significative peut même agir en vue de la résolution d’un établissement ayant son siège hors de l’UE, par délégation de l’autorité compétente de cet Etat tiers (art. 94-5).
[28] Cons. 98.
[29] On parle, dans le jargon européen, de « médiation contraignante » de l’ABE (par opposition au pouvoir général de l’autorité de provoquer des « médiations non contraignantes », art. 31 c) Règl. 1093/2010). Euphémisme, voire formule contradictoire, il faut plutôt voir dans le mécanisme, un « mode de règlement des différends » comme le dit l’intitulé de l’art. 19 lui-même, une sorte d’arbitrage administratif transnational.
[30] BRRD, cons. 15.
[31] Quatre mois pour l’adoption du plan de résolution du groupe.
[32] Dans l’attente de l’issue éventuelle d’un recours direct à l’échelon régional, v. point suivant.
[33] « [ A]fin de faire respecter le droit de l’Union» ajoute le texte de l’article 19-3 règl. 1093/2010.
[34] Art. 40 s. Règl. 1093/2010, spéc. art. 44 sur les modalités de la prise de décision (maj. simple ou qualifiée).
[35] Rapp. de la Commission au Parlement et au Conseil sur le « pouvoir de médiation contraignante conféré à l’ABE » du 27 nov. 2017, COM(2017)661 final : 9 demandes dont 2 au titre de la BRRD ; dont trois demandes de médiation contraignante ; accord amiable moyennant l’assistance de l’ABE obtenu dans tous les cas.
[36] V. art. 5-8.
[37] Les plans de redressement contiennent les mesures qui pourront être ordonnées par les autorités de surveillance au titre de « l’intervention précoce ». Les autorités de surveillance interviennent de façon concertée et sous le pouvoir d’arbitrage ultime de l’ABE (v. BRRD, art. 30, spéc. §7).
[38] Cons. 97 : « Dans le cadre des groupes transnationaux, la procédure de résolution devrait concilier deux impératifs : d’une part, tenir compte de l’urgence de la situation et appliquer à l’ensemble du groupe des solutions efficaces, justes et rapides, et d’autre part préserver la stabilité financière dans tous les Etats membres où le groupe est présent. […] À cet effet, les autorités de résolution d’un Etat membre dans lequel se trouve une filiale devraient pouvoir s’opposer aux décisions de l’autorité de résolution au niveau du groupe, non seulement pour des raisons liées à l’opportunité ou non des mesures décidées, mais aussi en invoquant la nécessité de préserver la stabilité financière de cet Etat membre. »
[39] Cons. 25.
[40] BRRD, art. 87 j.
[41] On pourrait parler, avec Thierry Bonneau (Régulation bancaire et financière européenne et internationale, Bruylant 4e éd. 2018, pp. 171-174, encart « Fédéralisme et régulation bancaire et financière »), d’un « fédéralisme mou » (ou latent) dans ce cas, tandis qu’il s’agirait de « fédéralisme dur », beaucoup plus apparent, dans le mécanisme de résolution inique dont il va être question ci-après.
[42] En quelques heures ou jours, v. art. 18, 7° R.
[43] L’article 19 prévoit une discipline similaire lorsque la résolution suppose l’approbation d’une aide d’Etat.
[44] V. typiquement les prévisions de l’article 5 du règlement : « Lorsque, en vertu du présent règlement, le CRU exécute des tâches et exerce des pouvoirs qui, en vertu de la directive 2014/59/UE, doivent être exécutées ou exercés par l’autorité de résolution nationale, le CRU est considéré , aux fins de l’application du présent règlement et de la directive 2014/59/UE comme l’autorité de résolution nationale concernée ou, dans le cas de la résolution d › un groupe transfrontalier, comme l’autorité de résolution au niveau du groupe concernée . »
[45] Art. 18, par. 9.
[46] Ce qui est logique, à raison de l’intervention du CRU lui-même pour l’adoption des plans de résolution consolidée concernant les groupes transnationaux.
[47] Art. 31, par. 1, a).
[48] Not. art. 30, par. 7. Cette technique est connue aussi du droit privé et judiciaire des procédures d’insolvabilité transfrontières. Le règlement Insolvabilité refondu de 2015 l’a reprise à son compte.
[49] Règlement, art. 33, par. 4.
[50] Com (2019) 213 final, renvoyant à d’autres rapports (not. sur les médiations contraignantes ABE).
[51] L’affaire portugaise, Banco Espirito Santo, a déjà donné lieu à plusieurs questionnements dans d’autres États membres (Royaume Uni, mais aussi Espagne, v. aff. C-504/19, pendante devant la Cour de justice sur question préjudicielle du Tribunal Supremo).
