Résolution bancaire : 2019, le calme avant la tempête ?

L’année 2018 peut être considérée comme une année de « consolidation » pour la résolution en Europe. Elle a vu se développer l’opérationnalisation des outils de la résolution : rédaction des « national handbooks », renforcement de la continuité opérationnelle des banques (avec l’identification des fonctions critiques) et évaluation de leur résolvabilité. De manière très concrète, à l’issue du « cycle 2018 » de résolution, le SRB aura rédigé et approuvé des plans de résolution pour 109 groupes bancaires et établi des décisions de niveaux de MREL [1] pour la majorité des banques sous sa supervision (120 banques).

Les priorités 2019 du SRB s’inscrivent dans la même dynamique et s’articulent autour de quatre grands axes : développement du « bail-in playbook » [2] ; poursuite de la constitution du MREL, en particulier détermination des niveaux de MREL sur base individuelle ; maintien des fonctions critiques et de la stabilité, et renforcement des capacités de reporting, en particulier en ce qui concerne les valorisations. En parallèle, le SRB continue d’améliorer sa propre préparation et sa capacité de réaction face aux situations de crise.

Le MREL reste au cœur du dispositif de résolution en Europe

Jusqu’en 2018, l’accent était mis sur les aspects techniques et juridiques (hiérarchie des créanciers) des instruments éligibles au bail-in et sur la formule de calcul des niveaux de MREL requis ou attendus, avec l’idée de construire une première « couche » d’instruments facilement utilisables en cas de résolution (fonds propres et assimilés), qui permette d’absorber les pertes et de recapitaliser la banque – ce qui pouvait revenir, très schématiquement, à doubler les exigences de solvabilité.

Des niveaux de MREL obligatoires, avec date d’application, ont été fixés pour les groupes les plus complexes (les banques avec collèges de résolution) sous l’autorité du SRB (une trentaine de banques) dès 2017 et de nouveaux niveaux seront fixés d’ici fin 2019 pour ces mêmes groupes et pour certaines entités individuelles (voir Encadré 1), en intégrant trois éléments nouveaux : tout d’abord, l’introduction d’une approche dite hybride, tenant compte du fait que la résolution ne s’opère pas au niveau des groupes, mais bien de l’entité qui est à la tête du groupe ; ensuite le constat que le niveau de subordination retenu aujourd’hui est relativement bas, bien en deçà des niveaux qui seront requis par la BRRD 2 ; enfin, la définition de cibles individuelles de MREL pour les filiales dites « matérielles », qui représentent plus de 5 % des risques pondérés du groupe – dans un premier temps, environ 250 filiales seront concernées (voir Encadré 2). Ce dernier élément constitue d’ailleurs une première étape vers la mise en œuvre du MREL interne (requise dans « BRRD 2 ») et la nécessité que les ressources éligibles au MREL des filiales proviennent essentiellement de l’entité mère, directement ou indirectement – ce qui supposera des évolutions structurelles dans les politiques de refinancement des filiales au sein des groupes.

Ainsi, les aspects plus opérationnels liés à l’utilisation pratique de cet outil-clé de la résolution prennent aujourd’hui plus d’importance. La constitution de bail-in playbook devient une priorité, justifiée par la nécessité de pouvoir, en cas de résolution, mettre rapidement en œuvre l’annulation ou la conversion des créances ; dans quelques cas, le traitement des investisseurs particuliers (retail holders) pourrait soulever des problèmes d’application spécifiques dans le cadre de la mise en œuvre du bail-in. En effet, les obligations détenues par les particuliers peuvent être utilisées lors des procédures de bail-in, mais ces investisseurs bénéficient de lois de protection des consommateurs qui pourraient créer, dans certains cas de type « legacy » [3] , des obstacles à la résolution (voir Encadré 3).

Enfin, s’il est au cœur des préoccupations en Europe, le mécanisme de renflouement l’est aussi au niveau international. À ce titre, le Conseil de stabilité financière (FSB) a publié, en juin 2018, un document destiné à identifier les actions que les autorités de résolution doivent entreprendre pour rendre l’outil de renflouement opérationnel (voir Encadré 4).

Le maintien des fonctions critiques et de la stabilité financière

La continuité opérationnelle passe par la capacité à mener à bien une résolution, qui implique de fournir des données, de transmettre des informations et d’effectuer des valorisations dans des délais extrêmement courts. Ainsi, au-delà même du bail-in playbook, les problématiques de données et de systèmes d’informations se placent au cœur des préoccupations des superviseurs et des banques.

Parmi les données nécessaires à l’exercice de résolution, celles concernant la valorisation sont particulièrement importantes et difficiles à obtenir. Ainsi, en février 2019, l’Autorité bancaire européenne (EBA) et le SBR ont publié respectivement un Handbook on valuation for purposes of resolution et un Framework for valuation (rédigés en étroite collaboration). Ces deux documents mettent en lumière les complexités liées aux différents exercices de valorisation nécessaires pour la résolution et précisent les principes et les méthodes de valorisation attendues.

L’équilibre entre une trop grande complexité qui rendrait les plans inutilisables et une trop grande simplification qui les rendrait erronés est encore à trouver. Par exemple, la détermination des outils qui seraient utilisés en cas de résolution doit être réaliste sans que cela ne rende le plan envisagé incompréhensible ou inopérable dans des délais raisonnables.

Pour les autorités nationales, la mise en place de « national handbooks » vise le même objectif : rendre possible la mise en œuvre d’une procédure de résolution dans des délais excessivement courts. Du point de vue des autorités de résolution, le passage de relais entre autorités de supervision et autorités de résolution est un autre aspect clé du succès d’une résolution. L’échange d’informations et l’habitude de travailler ensemble des équipes des deux autorités sont indispensables pour éviter les pertes de moyens, de budget, d’énergie et d’efficacité dans un dispositif qui se doit d’être rapide.

Une nouvelle directive dite « BRRD 2 » est en cours d’adoption

Le projet, qui a fait l’objet d’un accord politique au Conseil, devrait être définitivement adopté avant la fin du premier semestre 2019. La Directive devra ensuite être transposée par les 28 États membres (et au sein de l’Union bancaire, qui concerne 19 pays), avec une application probablement 18 mois après l’entrée en vigueur, ce qui conduit vers début 2021.

Le nouveau texte (voir Encadré 5) devrait requérir un niveau de subordination en matière de MREL plus élevé que ce qui existe aujourd’hui. En effet, dans l’ensemble, le nouveau texte est plus exigeant s’agissant de la subordination, avec l’émergence d’un pilier 1 en titre de la résolution qui n’existe pas dans BRRD, puis un pilier 2 qui existe et qui peut venir en complément, avec des limites et des seuils. Cette disposition devrait avoir des conséquences très importantes dans la structuration du refinancement des établissements de crédit.

En outre, le MREL interne devient la règle, mais il ne reconnaît pas l’Union bancaire comme une seule juridiction. En revanche, la BRRD 2 prévoit plus explicitement la prise en compte de l’entité telle qu’elle est en résolution dans la calibration du MREL, c’est-à-dire après application des mesures de résolution : cela devrait permettre de passer d’un calcul de MREL théorique à un calcul prenant en compte la vraie situation dans laquelle serait la banque en résolution.

Le système BRRD 2 fixe, à titre de principe, une date finale qui est 2024 en affirmant qu’en principe, tout le monde doit être à la cible en 2024. D’où la nécessité d’établir des plans assez offensifs pour pouvoir être prêt à cette date. Les prochaines décisions du SBR devraient commencer à intégrer certains de ces éléments, dans la limite de ce qui est légalement possible.

Des avancées sur le mécanisme de résolution unique sont encore à attendre

Elles concernent avant tout l’absence de prise en compte de la question de liquidité, vue comme la principale cause de défaillance des banques, alors que le mécanisme de résolution s’appuie essentiellement sur la solvabilité des banques.

La liquidité en résolution pourrait, en partie, être assurée par le Fonds de Résolution Unique (FRU) [4] , entièrement à la main du SRB. Ce fonds, conçu pour faire face aux problèmes de solvabilité des banques résolues, dispose actuellement de 25 milliards d’euros. L’objectif est d’atteindre près de 56 milliards d’euros en 2023. En cas de résolution d’une banque, un backstop devrait permettre de reconstituer rapidement ses dotations – mais au prix d’un risque de contagion assez fort puisque la reconstitution du backstop représenterait environ 42 % du résultat annuel des banques européennes, ce qui aurait pour effet de propager la difficulté à l’ensemble des banques. Par ailleurs, le FRU n’est doté qu’en euro ; or les banques internationales ont besoin de liquidité euros mais aussi d’autres devises, notamment le dollar. La possibilité d’échanger les euros du FRU contre des dollars doit être prévue.

En outre, les banques centrales et notamment la Banque Centrale Européenne (BCE), ont un rôle important à jouer pour donner de la confiance aux marchés en cas de besoin : la possibilité d’utiliser l’Emergency Liquidity Assistance, outil des banques centrales nationales sur lequel la BCE dispose d’un véto, devrait pouvoir être envisagée comme outil supplémentaire d’accès à de la liquidité en résolution. On voit donc qu’il manque actuellement dans le corpus de règles actuelles ou à venir une réponse adéquate aux problèmes d’accès à la liquidité.

Enfin, un problème reste entier : celui de la mesure des besoins de liquidité en résolution, qui renvoie tout naturellement à la question du périmètre de résolution : dans les hypothèses qui sous-tendent les stress tests de résolution, jusqu’où s’étendent les actions de résolution ? Englobe-t-il toutes les filiales ou non ? Et si ce n’est pas le cas, quelle conséquence doit-on en tirer sur le calibrage du MREL ?

Au total, la réglementation sur la résolution n’est pas encore parvenue à maturité, malgré BRRD 2 à venir, et beaucoup reste encore à faire. Mais ceci n’est guère surprenant si l'on regarde les années qu’il a fallu aux régulateurs pour parachever le framework bâlois sur la solvabilité.